以傳播城市化專業知識為己任
2024年11月22日
星期五
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時間：2011年5月19日
地點：北京亮馬河大廈
主辦機構：綜合開發研究院（中國•深圳）
戰略合作：中國國際城市化發展戰略研究委員會
支持媒體：第一財經日報 新浪財經 城市化雜志 城市化網
致辭與演講
樊綱：公共政策仍將是研究院的主攻領域
職務：綜合開發研究院院長
各位領導、各位嘉賓，“深圳綜合開發研究院2011年北京年會”現在正式開始！首先感謝大家的參與，在座很多都是很忙的專家學者，非常感謝大家來參加我們的年會！年會是中國深圳開發研究院多年來堅持每年在北京召開一次的學術研討會，主要目的是向各位北京市的專家學者、新聞媒體的朋友介紹綜合開發研究院最近一個時期的研究成果，以及研究的專題。同時聽取在座各位專家對各方面問題的看法，新的研究方向、新的研討問題。我們年會一般是在年底或者年初召開，現在年底、年初是會議高峰期，所以我們今年嘗試避開高峰期，在每年春夏交際時來開這個會，這樣就不會很趕，可以盡興研討一些問題，所以今年放在了這個時間，非常感謝大家的參與。
綜合開發研究院是國務院政策研究室指導下，中央研究機構和深圳市政府共同舉辦的智庫型的研究機構。現在的理事長是項懷誠同志，原財政部部長，常務副理事長是深圳市原政協副主席姜忠同志，還有很多深圳市的老領導，當年創辦的學者，像林凌教授，都是常務理事、副理事長。現在深圳綜合開發研究院一共有88位在職人員，其中有60位左右是研究咨詢人員。
今天上午召開了第八屆理事會的第一次會議，其中提交了關于今后五年發展的目標。這次有一個相對明確的定位，深圳綜合開發研究院的研究和咨詢領域主要是公共政策問題，力爭在公共政策研究領域能夠有所建樹，在國內的政策問題以及國際上能夠有一定的影響。現在中國方方面面都涉及很多公共政策，經濟政策、發展戰略也是公共政策問題，現在更多的公共政策是社會問題，公用品的供給問題、公用事業發展問題，比如城市化建設、環境保護、基礎設施建設等等。特別是越來越多關于社會的問題，包括城市化進程中的很多社會問題、“城市病”的問題、城市貧富差距問題、農民進城市民化等公共問題，所以公共政策是一個大的領域，涉及方方面面，同時有一個特點，多數是研究公用品的提供、公共物品或者半公共物品的提供。在經濟學理論研究當中，這也屬于前沿性問題，比如環境，比如低碳，都屬于前沿性的問題。因為公用品的特點無法定價，無法很清楚地界定收益和成本邊界，如金融危機爆發了，包括《華爾街2》的電影里面反復用的“道德風險”這個詞，這都是公共品的問題，都屬于有成本和個人收益成本比較難界定的情況下出現的問題。中國改革發展到今天，我們最初是發展市場，發展市場多少是你賣東西我買東西，涉及的人群、利益集團很多。現在發達國家除了基礎設施硬公用品，軟公用品，社會保障、社會福利、教育、衛生占的比重也越來越大。
所以我們有這樣一個方向具有長期的意義，而且我們深圳綜合開發研究院每天做的咨詢活動，大多數是政府的咨詢活動，也都是公共政策方面的咨詢。我們研究問題也是為了更好地吃飯，使綜合開發研究院的咨詢業務有更快地發展，所以邀請大家共同探討一些問題。
今天的會議設計比較緊湊，希望更多地聽到專家學者們的真知灼見。會議分成三節，研討三個有關城市化當中公共政策的問題。一是中國城市化進程與城市布局、區域之間的關系問題，是不是遍地開花，需要大家來探討。第二，低碳發展與緊湊型城市規劃。低碳也是近兩年綜合開發研究院的重點課題，也是世界上共同探討的話題。第三，“城市病”與城市治理，這也是現在各個城市都面臨的大問題。這三節分別邀請三位主持人，都是著名的學者，第一節是北京師范大學李曉西，第二節是中國社科院城市發展與環境研究中心主任牛鳳瑞，第三節是國務院發展研究中心社會發展研究部部長葛延風。下面請李曉西來主持討論，再次感謝大家的光臨，謝謝大家。
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一、中國的城市化進程與城市布局
主持人李曉西：北京師范大學校學術委員會副主任
各位嘉賓，第一節討論的是城市布局，這里的問題也比較多，城市群這個概念提的很早，王建教授91、92年就講城市群。大城市和衛星城，這也是城市布局的問題，還有中心城市的輻射力。關于討論中國的城鎮化和城市化的關系，怎么理解小城市，要不要搞？麥肯錫的概念就是大城市，只有上海這樣的大城市最節約資源，如果中國都搞成這么大的行不行？還是大中小并舉？還有沿海城市和內地城市，這次日本福島出事，大家覺得以后工業布局和城市關系太大了，從海邊污染過來全世界都受污染。所以下面我們討論城市布局，這里有很多內容，邀請到五位專家分別是：綜合開發研究院的辛華、國家發改委的肖金成主任、中國宏觀經濟學會秘書長王建、城鄉建設部的秦虹主任、中國人民大學公共管理學院教授陳秀山。請第一位辛華教授發言。
辛華：城市的承載力局限可以突破
職務：綜合開發研究院城市資源平衡與產業發展研究中心主任
各位領導、專家下午好，很榮幸有這樣的機會給大家介紹有關課題研究的成果和相關心得，來分享對城市布局的研究。今天我的演講主要是兩大部分：一是正確認識承載力；二是轉變發展方式，突破承載力局限的深圳案例。
對承載力的問題我們要用發展的眼光來看待，一般講承載力，一種看法是經過30年高速發展，把資源環境透支了，使資源環境承載力達到了一定的極限。但其實我們沒有注意到另外一個問題，經過30年發展實際的結果是我們的承載力大大增加了。以深圳為例，經過30年發展以后從一個小漁村成為一個千萬人的大城市。一個城市的承載力，經濟是關鍵因素，只有快速發展，經濟實力增長以后，才能夠通過經濟手段、通過經濟實力增強投入資本，投入先進的生產來改善環境。
城市承載力主要的條件是能源、環境，這些所謂的要素都可以通過投入生產技術、生產管理，提升環境的容量。水可以通過飲水、蓄水、中水回用、海水；空間可以通過立體空間來解決土地的約束；環境可以通過循環經濟，通過治污來提升承載力。承載力是個壓力，但這個壓力恰恰是推動一個城市社會轉型的驅動力，正是這個約束力，加快了城市化的發展，加快了整個城市水平的提升。所以我們認為，承載力的問題要用發展的眼光去看，承載的問題同樣可以用發展的手段來解決。
第二，我們認為控制人口并不是解決承載力的問題。人口是承載力的結果，去控制結果實際是對承載力沒有意義的。承載力表現在可以承載多少人口，承載多少人口的潛力，實際人口總量。人口結構的決定因素是一個城市的社會經濟因素決定的，是一個城市的資源稟賦決定的。現在城市發展人口主要以機械人口為主，機械人口增長主要來自于就業，經濟增長了，吸引就業人口增加了，人口就會迅速增加。同樣因為經濟增長，對環境、資源的破壞，環境、資源差了，環境、資源成本高了，可能產業就轉出去了，經濟實體就轉出去了。所以控制人口政策，我們認為一定要遵循城市發展的規律，要用城市發展的規律來預測人口的發展。以北京為例，05年批準的城市總體規劃，預計控制人口是2020年1800萬，09年就基本突破了這個極限。所以人口的承載力問題并不是通過控制人口來體現，是通過社會經濟的轉型控制，通過一個城市的經濟結構和產業結構轉型來控制。
還有人口結構問題，優化人口結構不是按照主觀意愿來說，一個城市人口結構的多樣性也是由一個城市的產業經濟規模決定的，因為產業經濟多樣性帶來了人口多樣性。
根據上面兩點承載力的局限，是可以突破的。我們現在都是研究地區內資源環境是不是所能供養的承載力，現在首先是開放型的，這樣可以從外部獲取更多稀缺性資源。以香港為例，香港是缺水城市，但香港的水是來自于廣東，所以在開放系統里面，很多資源都可以從外部獲取，包括土地，通過合作，可以變成城市的土地。
從社會和科技進步角度來講，城市承載力的局限也可以有一定的突破。比如水、能源、土地，通過空間結構的變化，也可以解決承載力局限。首先要從觀點出發，第一是規劃，到2020年城市人口不能突破某一個限制，我們認為這是從規劃上可能會出現的問題，這樣就變成屢次設定限制，屢次被突破，造成整個社會資源的成本浪費。從規劃上一定要尊重規律，這個層次能夠達到什么樣的規模，應該遵循規律，按照規模去規劃，而不能人為的去做，把人口控制在一定范圍。這是規劃的突破。
第二個突破是投入上的突破，剛才樊綱院長講了，公用品的投入不光是用社會相關的公用事業，資源環境同樣也是。前幾年的高速發展，為什么給環境帶來這么大的壓力？主要是發展粗放型，還有就是在資源環境上投入不足。一個城市規劃中，對資源環境的補償性的投入、補償性平衡規劃也是不足的。
轉變發展方式，促進城市集約化發展，是解決承載力問題的關鍵。回頭看這30年發展，為什么帶來這么大的問題，最主要是粗放型的發展，加劇了資源環境供給與環境容量的有限性矛盾。我國2/3的城市缺水，2008年全國平均水耗超過200立方米，是世界平均水平的4倍，遠遠高于英國的13立方米和日本的6立方米，從水這一項指標來看，如果我們消耗水的指標有幾倍的下降，水資源的承載也是有幾倍的增長空間的。所以轉變用傳統的粗放式的模式，轉變發展模式。
集約化、規模化為城市化發展的大趨勢。世界大城市資源也是節約的，一個城市的發展，一個城市的承載力我們認為是收益和成本平衡的關系，如果收益成本比例高了，城市的發展就是有效的，資源就是相對集聚的，承載能力就會提升。我們認為大城市的億集聚發展，人口集聚化是未來的重要趨勢，也是解決承載問題的關鍵。
第二方面介紹一下深圳的案例。深圳面臨資源環境的壓力，可能比任何城市都來得迫切。深圳人均水資源量低于國際嚴重缺水控制線，深圳水資源總量才27億立方米，人均用水量只有300多立方米，還不到全國水平的1/3，深圳面臨水資源的緊缺是非常嚴峻的。
生態環境負荷接近極限。深圳土地資源開發更有限，深圳市土地快速開發，已經達到透支狀態，建設用地開發已經達到46%，遠遠超過北京的20%，上海的30%，深圳面臨的資源承載力比任何時候都要緊張。但是我們發現，在深圳這樣一個資源承載力的環境下形成了倒逼機制，而且非常明顯，深圳“十一五”提出以后，深圳在這個壓力下的產業轉型趨勢非常明顯。所以資源環境承載力實際可以形成倒逼機制，資源環境和城市發展是一個動態平衡的過程。
我們研究院研究了一個成果，深圳具備3000萬特大型城市的可能，我們有一個測算，到2015年，我們的人口還是有可能達到1400萬，按照正常的模型測算。我們的測算是有前提的，改變經濟增長方式、改變消耗，在改變的情況下是可以超過的。考慮到深圳未來的治理水平，我們提出了3000萬的規模，后面是我們課題的模型成果，未來的承載力，它實際是一個系統。在這里我就不多介紹了，謝謝。
李曉西：謝謝。下面發言的是肖金成教授，國家發改委國土開發與地區經濟研究所副所長。
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肖金成：未來中國將形成十六大城市群
職務：國家發改委國土開發與地區經濟研究所副所長
感謝綜合開發研究院對我的邀請，題目也是我最感興趣的題目。城鎮化戰略是我們90年代末的時候研究的題目，十七大報告之后我們所承擔了一個課題叫“中國特色的城鎮化道路”，我們經過將近一年的研究，提出了中國特色城鎮化道路就是大中小城市與小城鎮并舉的道路，很多學者都提出過，沒有什么新鮮的。我們當時提出，以農民工為主體，以城市群為主要載體，要農民工市民化，這在“十一五”規劃綱要中也體現出來了，“十二五”規劃綱要也把城鎮化戰略作為國家戰略提出來，而且非常關注農民工，尤其是城鎮化的意義。“十二五”規劃綱要把城鎮化和統籌城鄉發展聯系起來，把城鎮化和促進區域協調發展聯系起來，把城鎮化和建立擴大消費需求的長效機制聯系起來，我覺得這個城鎮化的意義就到位了。城鎮化和區域的協調發展，有什么關系？我曾經到地震災區去調研，回來寫了一個報告。我們了解了一個情況，地震災區超過一百萬人在東部地區打工，我們當時提了一個建議，對口支援不要僅僅把錢拿到地震災區，給災民蓋房子，把東部地區的一百萬農民工每戶分一套廉租房，把戶口給解決了，這就促進了區域發展，不一定非要到災區建房。據說規劃里面曾經寫進去過三次，東部地區都不太接受，寧可拿錢到四川，幫助災民建房子。如果一百萬人到東部地區落戶，一百萬農民工，我想有效地減輕了西部地區的壓力，減輕了地震災區的壓力，因為地震災區沒有合適的地方建房子，這是和區域協調發展有非常密切的關系。
再看城市化水平。世界城市化水平是50%，那是幾年前，現在肯定超過了50%。中國的城市化水平是49.68%，實際2009年是46.68%，2010年就是49.68%，我想可能是統計口徑有問題。總的來說，中國城市化水平沒有超過世界平均水平，可見我們的城市化水平滯后，所以“十二五”在城市化問題上還有很長路要走。現在二三產業占GDP的比重超過了90%左右，但是城鎮化水平才50%，可能農村地區也有二三產業，但是農村主要是糧食，主要是搞農產品的，GDP10%由50%的人分享，可見城鄉差距很大，這是它的根源。未來的城市化趨勢，很多人也分析，我們也分析過，發達國家占80%以上，我們不能低于70%，所以未來還有一定的百分點，還有幾億人進入城市。
我們明確提出來，農民工的市民化。為什么要市民化，現在兩億多農民工到城里打工，已經有了工作崗位，為什么不能在城市當中居住下來，把愛人和孩子也接到城里來，這樣減少農村壓力，才能解決農民的土地問題。所以我想這是一個比較有效的路徑，也是一個現實的路徑。從布局來看，我們也進行了研究，城市群是未來城市化的載體，為什么我們對城市群這么關注，實際上“十一五”和“十二五”規劃綱要，國家對城市群非常重視，我們也進行了研究。城市群的原理，原來單個城市都是區域重心，隨著城市規模擴大，城市之間聯系的加強，形成一個又一個都市圈，幾個都市圈相互組合，就形成了城市群，就是說邊界分不清楚了，就形成了城市群。
根據我們的測算，中國已經形成了十大城市群，有京津冀、長江三角洲、珠江三角洲、山東半島、遼東南、中原、長江中游、海峽西岸、川渝、關中十大城市群。這十大城市群是什么情況呢？土地面積占全國國土面積的11%，因為現在把海洋算上了。人口占全國人口39.24%，GDP占65.43%，城市群有1/10的土地面積承載了1/3的人口，創造了將近2/3的GDP。1/3的人口有2/3的GDP，另外2/3有1/3的GDP，這就是發展不協調。我們要促進區域協調發展，把另外2/3的人轉移到城市群，這樣區域就協調了。我們強調產業轉移，這個成本很高，人口轉移的成本是比較低的，所以我們強調人口轉移。城市群里面還可以再轉移1/3的人口，可能不可能呢？我們認為是可能的。因為現在我們城市群內有很多城市，有很大的潛力，而且這些城市群里面的基礎設施都比較完善，我們把農民轉移到城市來，一方面他們本來就在這里打工，基礎設施比較完善，不需要大量基礎設施投資。如果說在戈壁灘再建一個城市，就需要修公路，修城市設施，這些不用，所以我覺得這個思路還是能夠站住腳的。
未來我們還要形成新的城市群，以長株潭為中心的湘東城市群，以合肥為中心的江淮城市群，以長春、吉林為中心的吉中城市群，以哈爾濱為中心的黑龍江西南部城市群，以南寧為中心的北部灣城市群，以烏魯木齊為中心的天山北坡城市群。加上這六個一共是16個城市群，就把城市化的基本人口承載起來。謝謝大家。
李曉西：感謝。下面請宏觀經濟學會秘書長王建發言。
王建：高鐵將給中國帶來巨型城市
職務：中國宏觀經濟學會秘書長
綜合開發研究院是中國的先鋒，是各種新思想匯集的地方，今天我想再講一些新想法，關于最近一直在研究的問題。我在發改委九五計劃的時候研究背景資料，根據日本中心結構公益化過程中的演變規律，當時搞了九大都市圈。到“十一五”發改委讓我研究區域的背景資料，后來我就提出來20大都市圈，九大都市圈是展望了2010年，20大都市圈是到2030年。
最近我的想法又有一點變化，這兩年高鐵在中國發展非常快，我給會議提供的發言題目叫做“高鐵時代與特大城市的發力”。中國的城市化必須以大城市為趨向，這已經不用再爭論了，這些年農產品價格漲價厲害，充分說明已經到了質變期，如果不把大都市作為城市化的發展方向，后面的問題就會越來越嚴重，我覺得這是不用爭論的。但是大城市怎么發展，大都市圈怎么發展，我覺得在高鐵時代會有一些新的變化。
首先，都市圈是怎么來的？為什么叫一小時都市圈？實際道理就在于現代的交通運輸工具以高速路和汽車運行速度，每小時百公里為基礎，配合現代生產線的速度，這種生產線和流通速度的關系，這兩者之間構成了現代的一小時都市圈。現代物流主要是講服務和成本之間的平衡，所謂服務質量主要是看有沒有短缺，如果缺貨，最終消費者不滿意，生產線的零件運不到，生產商也不滿意，服務質量的標準就是不能有缺貨。同時，對于流通企業來說有降低成本的要求，而降低成本當中有一半左右，好的1/3，流通費用支付在倉儲上，所以現代物流的核心思想就是怎么平衡缺貨和庫存之間的關系，如果既達到不缺貨又把庫存降到最低，就是現代物流最優的狀態。所以現代物流是基于供應鏈理論，供應鏈理論就是在現在生產線的速度和一小時之內，就可以把產品從城市的邊緣運到城市中心，運到商品配售中心裝配，以這樣的速度來設計。
為什么叫一小時都市圈？道理就在這個地方。但我們現在看到一個什么現象呢？生產線的速度可以說一個世紀以來，百年以來沒有太大變化，比如說1913年福特汽車所創立的十秒鐘就有一輛汽車下線的記錄到今天也是如此，中國最先進的廣本是60秒在生產線下來一臺車，上海大眾、通用汽車等等，基本上發達國家、中國最好的企業都是這樣的水平，在幾十秒之內，所以生產線速度沒有太大變化。生產線速度沒有太大變化，不會要求流通、送貨的時間要縮短，如果速度慢距離就要縮短，沒有這樣的要求。現在出現了高鐵，高鐵的變化突破了路上運輸速度的極限，比如汽車在高速路上跑一百公里，現在都限速，一百公里是比較正常的速度。但是高鐵在試驗當中跑到將近500公里，現在沖擊600公里，要把法國的高鐵速度比下去。現在我們一般跑的是300公里，鐵道部的目標是以后標準速度設在380公里，法國、日本的高鐵一般都是350公里以下，這是試驗速度，運行速度是300—350的運行速度，但是中國現在建的比他們先進，都是300公里以上的速度。我們就想，高鐵出來以后，它就大大拉升了城市的半徑，過去如果說一小時都市圈是以一百公里為半徑，如果今天進入高鐵時代，一下把城市的半徑拉到300公里，都市圈的半徑就拉到了300公里。如果是這樣，以上海為中心的長三角地區，過去可能是一個上海都市圈，一個南京都市圈，現在可能變成了一個都市圈。剛才我們還在討論，這是多個都市圈合成一個城市群，還是一個城市變成多個都市圈呢？這是肖所長提出來的，我非常同意，將來可能出現高鐵型城市，在上海住的人，在上海上班的人可能住在蘇錫常，半個小時就到上海來上班，就不在上海住了。也可以坐高鐵來上下班，這樣速度的改變使城市的空間結構發生了變化，這個變化就是生產要素要重新配置，使過去各個城市不是一個功能完整的城市，像蘇錫常、杭嘉湖這些城市，甚至有可能杭州、南京都有可能變成一種城市組團的功能性城市，就不是一個獨立的城市了，所謂獨立完整的城市，需要很多城市配套，但這個城市在高鐵背景下就變成了一個單純的生產型、居住型城市，商貿型城市，這都有可能。
所以我覺得，我們現在需要關注的有可能由于一種新的技術的出現，現在最關鍵的是技術的變化，新工具的出現帶來一系列的革命，一種新技術的出現，一種新運輸方式的出現，會導致空間結構的變化，而這種空間結構的變化，它的作用方向有可能使城市之間的距離變短，城市的功能發生了變化。現在兩千萬就是太大的城市了，有可能那時候不是太大，而是常見的城市，過去的城市變成了組團，中心城市變成了CBD，有可能是這樣的變化，在中國可能會出現所謂的巨型城市，五千萬人口的城市，我覺得我們應該關注這樣的變化。如果有這樣的變化，對中國來說是好事，第一是土地利用效率大大提高，緩解現在的矛盾。再一個重要的意義，我們看到中國現在的流通成本太高，從菜的角度就可以看出流通費的問題，為什么發達國家流通費用只有7%—9%，而中國從改革開放的30%降到目前的20%、19%的水平就降不下去了，在這個水平停留已經很長時間了，我們的存活在資本形成當中，改革開放以來一直降，到了新世紀基本不動了，這里面我覺得跟現在的流通體系、流通技術是密切相關的。如果說我們能夠改造流通體系，流通費用會降低，流通體系會隨著供應鏈的發展，高鐵等技術的發展，會有新的變化，新的時代會到來。是不是這樣的趨勢，我們已經好像看到了這樣的前景，所以今天我也第一次在研究這個問題之后把我的想法講出來，對不對請各位專家一起研究關注。謝謝。
李曉西：謝謝。下面有請秦虹博士談談住房和城鄉建設政策。
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秦虹：同城化推動區域經濟發展
職務：住房和城鄉建設部政策研究中心副主任
非常高興有這樣的機會來介紹一下我們最新的研究成果，最近關于城市化問題的研究，我們做了一個具體的研究，受國家發改委委托，我們對沈陽經濟區八個城市，在推進新型工業化綜合配套改革試點示范區的大課題下，做了一個同城化研究。
同城化是在當前城市發展過程中，很多城市群、城市區域發展過程中很多地方提出來的一個問題，從“十一五”開始，國家以城市群作為推動城鎮化的主體空間形態以來，各個地方在城市化發展問題上，確實是改變了過去一些城市孤立發展、單獨發展、分割發展的格局，所以城市群發展的勢頭通過規劃、引導，在各個地方都取得了高度重視。在住建部關于城市體系的規劃，也在各個區域積極推行，在發展過程中，各個城市之間會共同協調、發展，通過同城化來推進區域經濟整體實力的增加和競爭力的提高，這個問題也擺在我們的面前。所以我們對城市群里面相關的城市，如何實現同城化，以及同城化如何推動區域經濟發展做了一個課題的研究。
關于同城化，目前沒有特別明確的定義，在長三角、珠三角有一些地方提出了同城化的概念，但是怎么下定義目前還沒有看到明確的解釋。我們認為，同城化是同一區域內若干城市在空間、經濟、社會等方面相互融合、互促共贏、協同發展、循序漸進地發展成“仿佛同一個城市”的過程。所以通過我們的研究，作出了這樣一個定義。內涵有這樣幾個方面：同城化既是區域經濟發展的一種嶄新方式，又是一個逐漸消除行政區域間差異的動態過程。現在我們推動城市化發展過程中，城市之間的行政壁壘，城市之間的物流成本提高，互相的惡性競爭、重復建設還是存在的。同城化除了在經濟上，在基礎設施、社會、環境等規劃方面也同步發展，所以是推動區域經濟發展的方式。同城化既是一個靜態特征，更是一個動態過程，是一個長期形成的過程。推進同城化還是一種區域發展戰略，要用這種思維和策略有意識地引導規劃，包括政府間的有效合作。推進同城化是區域內各城市形成正和博弈、形成互利互贏的有效方式。
同城化的理論依據，我們也參考了很多，我們認為同城化有利于區域一體化和城市與區域競爭力的提升。同城化是城市群里面一個高級組成部分，是區域經濟一體化的一種高級形勢。通過對沈陽經濟區八個城市關于推進同城化的過程研究，我們認為如果通過同城化戰略來推進整體的沈陽經濟區城市群的發展，帶動區域經濟的增長，我們提出六大創新機制：一是創建同城化與新型工業化聯動發展的新機制。這主要是考慮到現在在經濟城鎮化過程中出現了新的分工，要按照同城化的戰略思想，使新型工業化的發展在新的指導思想下進行聯動，共同協調發展，打造合理分工，有效提高效率。第二是創建經濟區各城市共商協作新機制。現在沈陽八個城市，以及我們看到的長三角地區，各個城市之間、政府之間也有一些定期的聯絡會議，通過這些形式來統籌區域經濟發展。但是我們覺得，經濟區里面共商協作機制應該有所創新，有固定的聯絡方式，共同處理和協調各個城市之間發展的共同問題。第三是創建股權合作的基礎設施共建機制。按成本效益的原則，進行城市基礎設施的股權推動方式的共建，避免重復建設。第四是創建公共服務區域共享機制。把公共服務的共享納入同城化整體的思路中，有利于推進人口的流動和整體的區域發展。第五是創建打破行政區域限制的城鄉統籌發展的促進機制。現在我們提同城化過程中，實際八個城市本身還在自身的城市化進程在加速，農村人口在進入城市，如何把城市之間的聯合，和各個城市覆蓋區域的農村人口城鎮化有效結合起來。最后要創建經濟區內統一的土地交易市場新機制。土地市場是發展過程中最關鍵、最核心、最重要的要素，所以我們提出了這樣一些結論，這是我們研究的概況，在這里簡單給大家做一個介紹。
總的來講，我們認為在今后的發展過程中，同城化的戰略思維將會有利于推動整體區域經濟的發展，最大限度地減少行政壁壘和提高城市區域競爭力。謝謝大家。
李曉西：下面請中國人民大學公共管理學院教授陳秀山發言。
陳秀山：中國的城市化是政府主導
職務：中國人民大學公共管理學院教授
我發言的題目是“關于政府主導下的中國城市化與城市布局的特征與問題”。我講兩個問題：
第一，對中國特色城市化道路的一些基本認識。中國特色的城市化道路簡單說，有兩點很重要：一，我們城市化是在二元結構背景下推進的城市化；二，我們的城市化是政府主導的城市化。中國以政府為主導、基本特征的城市化，道路和布局應該有雙重作用，一方面我們的城市化是有序進行的，因為政府統一規劃、統一布局，起點高，速度快，也不存在城市的貧民窟等問題，城市建設過程中的公共產品的提供和城市規模的擴張，保持了相對協調。沒有嚴重的、大的社會矛盾，一些發展中國家迅速城市膨脹，帶來了城市內部的大問題。另外一方面，政府主導的城市化，問題表現其實也很突出，主要有以下兩個方面的表現：
一是城市政府出于自身利益的考慮，往往導致土地的城市化遠遠大于人口城市化速度。改革開放30年來，我們城市化進程的面積擴大遠遠大于城市人口增長。同時，城市規模是呈粗放式發展，資源浪費相當嚴重，城市運行成本非常高，所謂新區建設、開發區建設，在一些大的地方，我們看到了四上四下，中間有幾十米的花壇，我們在很貧窮落后的一些中西部地區城市或大學看到有像天安門那么大面積的廣場？
二是我們的城鎮體系，城市布局是依托于行政等級體系，這是中國的一個特色。這會導致什么結果呢？我們在城市化和城市布局形成過程中，要素總是在向高等中心城市集中，中小城市長期得不到發展，甚至有被吸空的狀態。北京現在向世界城市發展，但北京往西、往北八十公里以外，到了河北完全是非常落后的農村鄉鎮，只要一過河北界，相差就是一個天上一個地下。這種貧困不光表現在區域上，而且表現在縣城、城鎮，是全方位的。這樣的結果是什么呢？城鎮化進程并沒有真正打破城鄉二元結構的狀態，城鄉差距沒有得到改變，而且區域差距現在延伸擴展于城市等級差距。由此帶來一系列的問題，比如說大城市病和中小城市的落后、不發展并存，城市的相對繁榮和農村的停滯衰落并存，這應該引起研究者的高度關注。
第二個問題，對未來幾十年中國城市化發展的趨向，包括城市布局的走向的一些想法。
第一，我現在關注的是關于中國城市化未來時期的發展動力和速度問題。最近看了一些材料，有一些預測，在未來30年中國城市化加速發展時期，城市化水平每年要提高1.5個百分點，這就意味著到2004年我們的城市化水平要達到90%。我個人認為，這樣一種估計可能過于樂觀，至少在中國可能恰恰相反，中國城市化速度會放緩，動力會減弱。基本的論據有三條：一，城鄉分割的戶籍制，包括中小城市分割的戶籍制，如果沒有打破，農民進城容易留城難，人口大規模流動積累的社會風險，包括中小城市的城市人口，進了大城市容易，留下非常困難。二，二元土地產元結構沒有改變，沒有建立統一的市場，發達城市周邊地區的農民現在開始就不愿被城市化，這是一個新的趨向，甚至千方百計地走向逆城市化。原來想要城市戶口，現在反過來要求回到農村戶口。三，當前政府的一些短期經濟政策目標，與長期城鎮化目標實際是沖突的。比如各種限購措施，在強化戶籍制度的福利，我們通過種種手段還在強調控制人口，其實都是出自于政府利益，和整個城市化戰略目標是發生沖突的。所有這些都會延緩城市化進程。
第二，關于未來中國城市布局和城市規劃的趨向問題。我認為，從長期看城市布局可能是集中和分散相結合，一方面要看到隨著交通技術的發展和技術的變革，它大大縮小時間距離，城市圈邊界擴散，城市規模擴大；但另一方面還應該看到，信息技術的發展，會改變生產方式、生活方式、服務方式，導致空間結構的結果是呈分散化趨向，我們今天已經可以在平谷懷柔的山洞里面為歐洲、美國的醫院做片子的分析，做外包服務，也可以住在郊區家里面聽世界最著名的經濟學課程、藝術學課程、音樂課程，比國內所謂的大學教授講得要好得多，我們不必在幾百畝地里集中上萬人，像一個“大人場”那樣辦大學，這樣趨勢要看到。
所以我個人認為，城市絕不是越大越好，我們現在學者研究城市化問題有些理想化，是帶有憧憬的，沒有看到未來的技術發展趨勢，或者已經先于我們走過幾百年國家的發展勢頭。很多國外大公司總部選在一兩萬人的小城鎮，沒有什么CBD的概念，而我們還在熱衷于發展CBD，我剛剛接到一個邀請，要參加商務部搞的一個CBD指標體系的評審，搞這么一個課題。這樣一個發展階段的差別，恐怕會提醒我們有些問題放在長期戰略上，要有更理性的考慮。我就講這么多不成熟的觀點，謝謝大家。
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李曉西：現在大家討論。我先概括一分鐘，辛華老師給我的印象是彈性、有承載力，只要我們搞得好，就可以擴大。肖金成老師講了我們可以建設一批城市來幫助災民，還包括六個新的城市群概念的提出。王建老師提到的概念很重要，就是高鐵城市，琢磨一下這個詞，我覺得很有意思。王建剛才講高鐵時代的都市圈，高鐵城市以后會不會成為一個新概念。秦虹老師提出了不是眾志成城，要重誠成城，不是搞城市聯邦，要搞城市共商。陳秀山老師提出土地城市化大于人口城市化，因此提出在城市中好的在集中、壞的也在集中，因此建議分散集合。現在可以提兩個問題。
提問：肖老師說，農民工被市民化以后，會不會降低這個城市的總體水平？怎么保證城市的總體水平？
肖金成：城市的總體水平到底什么是好什么是壞，要把農村和城市作比較，農民工在城市固然生存狀態不太好，進入到城市的農民工比農村的生活狀態要好，收入要高，而且子女受教育水平要高，我覺得這個要做比較。不要認為城里人活得好，你來了就把城市水平降下來了，你擾亂了我的生活，你給我帶來了很多麻煩，所以這是一個認識問題。包括東部地區，到現在都是你到我這兒打工可以，你老婆孩子千萬不要來，來了受不了。這是我們國家的整個認識問題，這樣談的話就會很多，我就說這么多。
提問：請問陳秀山老師，剛才嘉賓談到了城市化問題，如果真的發展成為一個大城市化，農民問題如何解決？農村的資源如何去支持城市的發展？
陳秀山：這個問題當然很復雜，我談點感性的認識。我最近在郊區呆得時間長，經常跟農民接觸。我們研究的東西都是從自己的理想出發，總認為城市和農村是一個對立狀態，其實農民的道理很簡單，農民說你城市人富了，你到我這兒來我才能富，很簡單的道理。其實放在區域角度也是，一部分地區、一部分人先富起來，現在我們要解決的是城市化的發展怎么樣帶動農村的發展和農民的富裕，路徑有很多，值得探討。
肖金成：農民怎么能富呢？5%的人分享10%的GDP，永遠都富不了，那個農民撿到一塊金子，他富了，另外一個永遠也富不了。像華西村、南街村富了，那是新城市，不是新農村，不是典型，真正典型的是80%的人都住得像華西村一樣，那才是典型，如果這樣算的話那是不可能的。
李曉西：資源分配問題太重要了，感謝各位發言人非常好的掌握時間。現在茶歇。謝謝大家。
主持人牛鳳瑞：中國社科院城市發展與環境研究中心主任
我們第二節的主題是低碳發展與緊湊型城市規劃，第一位發言的是綜合開發研究院主任研究員劉憲法先生，大家歡迎。
劉憲法：緊湊型城市更有利于集聚人口
職務：綜合開發研究院主任研究員
今天很高興參加這樣的會議，這一年來我們院這個團隊給各個地方政府做了很多類似于規劃前期研究的項目，在這個過程當中，我也做了很多思考，現提出一些問題跟大家討論。我的題目是城市規劃中的政府與市場。在城市規劃當中政府發揮主導作用，從經濟學的原理來說主要解決城市建設和規劃當中的外部性問題，在城市建設和規劃過程當中存在大量的所謂外部性或者效應問題（正的外部性或者負的外部性效應）。外部性效應意味著政府必須用它看不見的手進行干預，這樣的過程實際上在國外包括西方發達國家都普遍采取這種方式，這并不意味著政府在整個規劃當中是無所不能的，是全能的政府。
目前來看，我們接觸的很多地方政府規劃當中，城市規劃成了政府長官意志的體現，使城市規劃呈現出以下特點：第一，整個城市規劃空間具有等級性特征。如果我們仔細來看，目前從各城市編制的城市規劃可以看出，實際上政府試圖把官僚體系的權力等級秩序延續到城市當中，如行政中心一定是最高等級的，在城市的核心地區，像市民廣場。然后次級是商業中心，再次級是高檔居住區，尤其在新城規劃里，這種現象比比皆是。
第二，嚴格功能分區。把我們整個城市劃成行政辦公區、文化娛樂區、CBD、居住區、物流區等等。這種嚴格的功能分區跟我們政府的權力分配是對應的。
第三，大尺度。寬馬路、大廣場、摩天大樓、城市地標，這實際上是政府權力的一種體現。同時我們政府現在整個規劃易變性很強，由于我們政府領導的任期有限，每一屆政府都想在城市規劃建設當中體現他的思路、他的抱負，造成城市規劃三年、五年要修編一次，或者搞分期規劃，這雖然給我們院帶來了很多生意，但會帶來很大的浪費。我經歷過一個規劃搞了八年，三屆政府，這一屆政府要求城市往東發展，那一屆政府要求往西，另一屆政府要求往南，三屆政府三個方向，造成了資源極大浪費。我們現在的城市規劃成為地方政府牟利的工具，地方政府經營的是土地，土地是由土地規劃來管，土地利用規劃是由上級政府來下達的，地方政府往往對土地規劃并不感興趣，是被動的，分配給我指標，農轉非用地多少等等，地方政府為了爭取主動，往往先啟動城市規劃，就是先入為主，做成規劃之后，爭取按照城市規劃調整土地規劃，這樣獲得更多的土地，獲得更多的城市發展空間，也就是城市規劃成了地方政府獲得土地收益的一個手段。
再有一個，通過城市規劃可以爭取一些大型項目，如地鐵、高鐵、高速公路。我們經常可以看見，一些地方政府先把一些大的工程規劃好，上級部門在做這個規劃的時候要征求下級的意見，上級政府往往會滿足他們的要求，這樣利益訴求就會在規劃中體現。還有的城市規劃成為招商引資的一種手段，我去了很多城市的新區，建設的不成樣子，他們拿著規劃忽悠投資商，說我現在的條件不好，未來會如何如何。很多地方政府說規劃出效益。這就涉及到一個理論上的問題，這這個規劃是人為設計出來的還是自發生長出來的，這在西方也是有很多爭論的。我們從經濟學的觀點來看，城市應該是相互合作，是一個場所，是城市交易活動的場所，通過集聚人口來提供更大的交易空間，擴大人的交易范圍，來深化整個分工，這是從經濟學的角度來看。
而我們這種大尺度，這種嚴格功能分區和這樣的一種城市，實際上是對我們整個促進交易費用的降低，合作范圍的擴大是有阻礙的。我們現在提倡緊湊型城市，緊湊型城市應該是更有利于來集聚人口，有了人口才有市場。因為市場是有規模效應的，是有輻射半徑的，我們現在看到很多大的新區，一個商場都支撐不起來，冷冷清清，這是能看得見的。緊湊型城市也有利于豐富我們城市的多樣性，增加城市的魅力。一個城市嚴格的功能分區，實際上使我們整個城市形態變得異常單一，導致人口結構也非常單一。從空間上人為的劃分為富人區、窮人區、工人區，商務區等等，這實際是阻止了社會的和諧。所以，我們提出發展緊湊型城市來解決這些問題。
牛鳳瑞：謝謝。下面有請友成企業家扶貧基金會常務副理事長湯敏先生發言。
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湯敏：緊湊型城市能夠接納更多的農民工
職務：友成基金會常務副理事長
非常感謝，這個研究還是我們在去年做的關于中國城市化問題的研究，其中對于走緊湊型和低碳型的城市做了探討，如果大家有興趣，一些細節可以在那本書里找到。我們這個研究首先認為最重要的是中國未來的城市化過程就應該是農民工市民化的過程，脫離了農民工市民化的大前提去籠統地談城市化，其實沒有意義。根據我們的測算，大概到2020年左右中國要解決將近2億的農民工及其家屬的市民化的問題。到2030年還有2億的農民工包括家屬，將近4億人要進城，這是一個嚴峻的形勢。同時這也是未來20年或者更長的時間里，保證中國經濟有足夠的需求，有足夠的國內市場這樣一個根本問題。
在農民工市民化的過程當中，它需要巨額的投資，我們測算了一下，小城市一個農民工進城僅財政的投入，包括教育、衛生、低保、養老和住房等等，需要10多萬人民幣，大城市幾乎要20萬人民幣左右。如果幾億人乘上這么多的投入，這是一個巨大的需求。我們現在走的是半城市化道路，如果繼續這樣的話，可能社會安定都會出現問題，因為我們現在面臨越來越多的問題，尤其是新生代農民工問題，如果還堅持走過去的老路，肯定是行不痛的。
這就涉及到怎么才能使農民工真正市民化，可能剛才也做了一些討論，我們基本的想法是保留戶籍、總量控制、放寬條件、逐漸推進的過程。而造成一個中央財政、地方財政的“人地”掛鉤，每個地方讓多少個農民工市民化，真正變成市民了，這時候從批地的角度來說應該給你批地，把人跟錢掛鉤，中央財政或者省級財政對你的補助要跟你要多少農民工市民化掛鉤，這樣才不會出現剛才說要你的勞動力，但不給你別的優惠條件，或者不給你市民化的條件，這個我們要有很好的機制。
這里面最難的，我們覺得不在教育上，也不在醫保上，而是在住房上，因為我們經過這么多住房的泡沫化，使得土地價格、住房價格非常高，占了農民工市民化非常大的一頭。怎樣把農民工納入保障住房，將是我們最難解決，也是最花錢的事情。因此，我們的城市就需要緊湊型，需要密集型，否則的話，我們幾乎把我們的城市翻倍了，在未來的20年里要從現在的4億多變成8億多人的話，甚至9億人的話，這個過程對我們城市土地，包括城市的形態要有一個非常大的變化。
因此，我們只能走緊湊型、集約化、高密度的城市化道路。而這個恰恰是過去30年一個相反的趨勢，過去30年盡管我們在走城市化，但實際上我們的城市依然松散。我們的集約化越來越低，200萬人以上的特大城市，我們從1981年的每平方公里容納1.5萬人，現在變成1.1萬人，降低了30%。小城鎮從8000人每平方公里，現在降了將近一半，如果讓這樣的趨勢繼續下去的話，肯定我們有限的國土、有限的耕地是承受不了的。所以走緊湊型、集約化、高密度的城市化道路是一個沒有什么很多選擇的選擇。
因此，在這里我們要把小城鎮這個問題重新來考慮，我們搞城鎮化，實際上這個鎮的問題，它的容納數量非常少，從整個農民工的遷移情況來看，他不會長期居住在鎮里。所以，我們認為，總體上來說中國應該走城市化為主道路，而不是以城鎮化為主的道路（不反對在一些地方走城鎮化）。不可否認，一些大城市周圍的鎮是能發展，但這并不能作為一個普遍的城鎮類的發展，這是我們保證集約化和緊湊化非常重要的因素，因為我們在城鎮里容納的程度只有大城市或者大中城市的一半不到，僅有三分之一，這對土地的浪費非常大。
我們設計的是200萬人以上的特大城市人口密度從現在的1.1萬人提高到1.5萬人，50萬到200萬人的城市從現在的低于1萬人恢復到1.2萬人，50萬以下的小城市恢復到1萬人左右。如果我們能夠恢復這個密集程度，我們這4億人的進城對土地的需求會大大減少。我們做了一個測算，就拿廣東來說，我們國家現在的城市容積率是0.5，是非常低的，日本是2，香港是1.6，廣東的城市容積率是0.52，如果增加到0.57，這樣就可以多出4億多平方米，就等于多出過去將近五年時間新增住房的面積。所以提高城市容積率是非常重要的，目前的情況需要進行緊湊型的城市建設。
我們在這上面一定要走出一條路來，同時把城市做得更緊湊了，它不一定會對綠色城市造成很大的沖擊，如果我們有其它的政策配合，通過走更集約、資源更節約的道路，我們同樣可以保持一個綠色城市的發展道路。核心最后還是錢的問題，我們現在之所以城市越做越大，是跟我們的土地財政非常有關，因為地方政府得靠賣地賺錢，它有傾向多賣地，寧愿多做一些花園，擴大這個城市才能夠得到更多的土地收入。如果我們在城市籌資的問題上不做根本性改變的話，現在城市松散化的趨勢可能還要繼續。所以我們通過建立一系列城市公共服務和基礎設施融資的方式，包括梯度加價的收費方式，包括怎么樣多使用、多付費的方式，獲得城市基礎設施和公共服務的收入。通過發行城市債券的方式，通過采購招標的方式來解決目前我們靠土地財政這種傾向。同時我們還可以在一部分有現金流的項目里通過現金流量和收益作為抵押貸款，但應該從目前地方融資平臺這種非常危險的融資方式走出去，包括證券化，包括房地產稅、環境稅等等，這些都是未來我們要解決城市化過程，包括我們農民工市民化過程需要的巨額財政投入。而這筆財政投入如果一味依靠大量的土地財政，肯定是不行的。這個要進行根本的改變，否則我們說的集約化城市發展道路是不可能實現的。謝謝。
牛鳳瑞：下面有請國家發展和改革委員會能源研究所研究員胡秀蓮女士做演講。
胡秀蓮：低碳發展的重點和難點在城市
職務：國家發展和改革委員會能源研究所研究員
大家下午好。我跟大家探討的問題是關于中國城市低碳發展的問題與建議。以上專家談到很多城市化的問題，不管是國內的、國外的，很多研究機構在研究能源和氣候變化過程當中也會對城市化進行一些研究，我這張圖列出國際能源機構，IEA、LBNL、ERI、清華大學等對中國城市化率的預計，一直到2050年我們估計最高情景的設計不會超過80%，這是我們從能源和氣候變化的角度對城市化的一種估計。
從城市低碳發展的角度來講，城市化對城市能不能做到低碳發展，它是一個平臺，現在國外包括聯合國最近有一個報告叫做《2011年全球人類住區報告》，報告里表明，能源密集型城市通過有效的城市化規劃可以帶來巨大的資源節約，它就得出一個結論：城市將成為全球氣候變化的真正戰場。城市作為人類社會經濟活動的主要聚集地，消耗了全球67%的能源，二氧化碳排放量占全世界排放量的70%，在未來的解決氣候變化的過程當中，城市也將扮演著很重要的角色。城市很多GDP是在城市里面，占國家GDP的比重，東京是18.6%，倫敦是17%，漢城26%，北京在國內是這么大的城市，只占我們國家GDP的2.5%，上海是4.6%。從聯合國的一些數據顯示，到2030年的時候，估計全世界59%的人口會居住在城市。在城市化的增量過程當中，大部分是發展中國家的人慢慢會步入城市。
城市化大家討論了很多，我們搞能源的，從能源消費量的角度來講，城市居民和農村居民的能源消費差距，我們在改革開放30年以來一直在縮小差距，但是城鎮的居民仍然要比農村居民的生活能源消費高出83%，我們搞城市化的同志們是不是把這個也算到剛才的成本當中去了？從我們國家目前來看，地級以上287座城市碳的排放量占我們國家整個排放量的72%，全國經濟100強的城市二氧化碳的排放占全國的一半，城市化同時會帶來能源需求的增長和溫室氣體的排放。
從城市發展來看，我們認為中國實現低碳發展的重點和難點隨著中國城市化的進程加快，未來中國要走低碳的發展道路，我們首先要在城市的低碳發展上來動動腦筋。今天會議的名單上有氣候組織的同志，他們啟動了“中國再設計項目”，他們想通過做這樣的項目尋求低碳城市的模式，設計城市的低碳未來，而不只停留在修補、改進已有的高炭缺陷，通過地方政府、專家、企業共同參與的清潔革命，實現經濟效益的共同發展，怎么能夠探討出一條我們中國在城市化進程當中走低碳發展的道路，這個項目和國家發改委的一些試點都結合起來，我們期待著這個項目會有成果出來。
在城市低碳的發展過程當中，國際上有很多經驗，一說到碳是全球的問題，國外的很多城市都在做低碳發展的實踐。他們的一些做法我們是比較關注的，比如他們在做城市的低碳發展過程當中，比較注重編制清單，把狀況弄清楚，要設置目標，制定減排計劃，如何去執行計劃，對我的計劃進行效果的檢驗。他們基本上是圍繞著這些主題來做，不管是多大的城市，在城市的低碳發展過程當中這個還是比較科學的。
大家看報紙和雜志也知道，中國城市低碳發展的實踐有很多，我下面列出一些是從很多研究報告里摘到的。可以看到，中國城市的低碳發展實踐是在一步一步走的，比如現在收集到的這些城市，或者是政府主導，或者是國家政策的驅動，或者是有一個國內外的合作研究項目，或者是政府來出錢搞一個項目，從這個角度我們定位上一個城市，然后來搞一些所謂的低碳發展，但是從具體的行動來講，沒有從整體的城市發展的角度，比如保定，有光伏生產就是低碳城市，我們覺得在城市低碳發展的實踐過程當中，隨著認識的變化，我們的實踐水平會在提高。國家發改委在去年8月份有一個低碳5省8市試點的工作通知，把遼寧、湖北、廣東、陜西、云南五個省，天津、重慶、深圳、廈門、杭州、南昌、貴陽、保定八市定為低碳試點省市，而且對它們的低碳試點提出了很多具體的要求，這在網上都有。
隨著國家政策的驅動，我剛才說了在中國城市低碳發展的過程當中，大家隨著認識的提高和政府政策的驅動，以及整個經濟社會發展的驅動，從點的角度，從我一個行動，我們叫做包裝，最后變成對城市低碳發展逐步朝著科學化發展的方向，很多城市在做城市發展規劃的時候要有目標，要和國家的政策怎么協調，包括國家2020年4045碳的減排目標，我們城市發展怎么承擔國家的這一方面問題，這是很大的進步。
我們和國內外城市低碳發展的模式進行了比較，比如說日本、英國，從它的主導部門、協調能力、方法學、試點內容、試點目標等等，我們從這張圖上可以看到我們和國外是有區別的。最大的區別是我們規劃定出來之后怎么去實施，怎么去保證城市低碳發展規劃能夠落實，這方面我們就比國外差很多，我們基本上沒有資金保證等等，這張表是從這個角度來說的。
中國的低碳城市發展到底是什么問題呢？首先還是一個認識問題，對城市低碳發展的概念認識需要進一步的加強，對城市低碳發展的長期性要有更深刻的認識，對我們做城市低碳規劃過程當中要把它保證措施落到實處，從方法學上，搞城市低碳發展是有一套方法學，我們現在規劃很多，到底把低碳規劃放在什么位置，這個很重要。比如說延慶有30多個規劃，這個縣的總體規劃，國民經濟規劃，人力規劃等等，低碳規劃應該放在承上啟下，能夠綜合的位置上。對于城市進行低碳發展的規劃有很多方法學的問題，我就不多說了，要把自己的家底摸清，把自己的能力、條件都準備好，這些都要進行定量、有的放矢的考慮。
你們說的規劃跟我們的角度不一樣，我們現在在研究如何把大家的規劃方法和我們能源氣候變化的角度結合起來，我認為這才是一個實實在在的從空間的角度來探討城市未來的低碳發展。對未來怎么做？從我們發現的問題來講，城市應該認識自身的自然條件、資源稟賦、經濟基礎、發展潛力和能力，選擇適合這個城市自身條件的發展模式來進行低碳發展。二是城市低碳發展建設是一個長期性的工作，我們現在很多體制要和它相適應。三是它是一個系統工程，不是說做一件事情就是低碳。四是科學進行規劃，我們借鑒國際的經驗，加強能力建設，并且讓它廣泛實施，這樣才能做一個好的規劃。
牛鳳瑞：下面我們請中國房地產研究會人居環境委員會常務副主任王涌彬先生發言。
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王涌彬：能源與環境逼迫我們走緊湊型城市化之路
職務：中國房地產研究會人居環境委員會常務副主任委員
非常感謝綜合開發研究院的邀請，有這樣的機會向大家學習很多東西，我們人居環境委員會最近一段時間也一直在研究關于中國城市化進程當中的人居環境問題，在很多層面我們也在探討關于緊湊發展的問題。今天我們仍然是把發展當做第一要務，發展還是硬道理，到目前為止沒有任何變化，無論是中國還是其他的國家，在發展的過程當中環境問題已經升格成最突出的問題，已經是我們當今的主要矛盾。
在現代化的城市當中，我們現在只需要輕輕按一下按紐，打開開關就可以得到各種能源，水、電、氣、暖，我們生活的垃圾可以用水沖走，也可以放到外面有人收走，我們這個城市的表面是一個層面，其實我們背后還有很多的層面。很多的廢棄物實際是被打包，放在城市的邊緣，這是我們城市生活很重要的一個內涵。持續了近30年的快速城鎮化的發展，未來肯定還是會繼續延續。能源和環境的雙重壓力要求我們不能肆意揮霍使用能源，城市也不可能無限制的擴張，我們必須在城市發展的過程當中找到正確的道路，這條路應該是緊湊發展的路。
我在這里跟大家分享兩個觀點：
第一，我們要深入研究汽車對城市的影響。因為我們中國現在的汽車產銷量已經是全世界第一，實際上汽車和我們的生活非常密切，目前也不僅僅是北京、上海、廣州、深圳這些大城市在堵車，實際上我們的中小城市甚至是縣城都開始堵車。東部是這樣，西部也一樣，小地方也都開始堵車。汽車帶給我們很多的便利，也帶給我們很多的環境污染。因此，我們中國的城市規劃要認真的思考汽車對城市發展的深刻影響。舉一個例子，現在是網絡社會，網上購物非常便利，很多人都會這么操作，表面上看似是減少了很多出行，減少了很多交通，但是我們往往沒有看到背后的一些事，在日本很多大城市，其實它在堵車的時候，大部分是快遞和物流的車輛，這就是我們鼠標一點，那邊就有人給送過來，同樣會產生很多的交通流，這是我們這個時代的產物。從網絡到快遞送達這樣的生活，實際上是我們新的生活方式，它肯定會對我們城市規劃產生深刻影響，對道路和交通產生新要求，這就是我們現在要面對的問題。
但我們很多城市在做規劃的時候仍然延續傳統的手法，比如說主干道非常寬闊，很氣派，60米、80米、100米，有些縣城都修了三環，這種現象非常普遍。這都是沒有深入研究汽車對城市的影響，其實汽車作為一種點對點的交通出行模式，太寬的馬路也未必能夠滿足要求，而且馬路越寬，密度就越低，更不能滿足汽車的要求，這就是我們現在都堵車很重要的一個原因。
當今的汽車對城市的沖擊還不僅僅是堵車，一些公共政策需要根據深入的研究來制定。比如北京修了很多的地鐵，非常方便，但是我們早晚高峰，只要坐過地鐵的人都會產生這樣的想法，這個想法不是說地鐵真便利，而是我一定要買一輛車，因為我擠不動。即使目前北京地鐵人滿為患，但地鐵仍是虧本經營，我認為這就是政策不對路，還需要進行深入的研究。我問過很多老人，比如選擇補50塊錢和免費乘車，你會選擇什么？他肯定會說選擇補50塊錢，選擇這個就不用出去了。我們的補貼政策是不是對路也是我們需要研究的問題。
其實核心的問題是要減少出行，減少出行才可能會減少這些影響。有一些政策出來以后，比如在建設部的門口隨時都可以找不到停車位，因為以前不收費。但現在很容易找到停車位，因為停車費提高了，如果早這么做的話可能就沒有這么多車了。像酒后駕駛入刑，我聽交通廣播上說交通道路死亡率降低50%，因為醉酒駕車和酒后駕車導致的交通事故降低了50%，這是非常好的政策。總之，我們對汽車了解得還非常浮淺，我們這個城市沒有深入地研究汽車給我們帶來的影響，這里有很多的問題。
第二，郊區應該更加緊湊。我們一般的觀點認為郊區可以是低密度的發展，但實際情況我們郊區確實是低密度，而且人非常的少，人少導致沒有活力，學校、幼兒園、醫院各種各樣的商業服務都跟不上，這個核心的原因是因為我們郊區服務跟不上，跟不上的原因是因為沒有一定的規模，沒有規模這些市場化的建設就不可能實現。所以我們看到的是不管你家里有幾輛車，住在郊區都不方便，我們看到的實際情況是郊區有很多的空房，多好的社區入住率都不滿，這個核心的問題就是我們郊區不緊湊。
還有一個最大的問題是我們的公共交通完全不能跟上，因為我們公共交通大部分都在賠本，所以很多地方根本不開通，從而導致郊區更不方便。這是一個比較大的問題。一般的情況下，我們主張郊區應該是依托現有的小城鎮去發展，尤其是在大城市的邊緣區要依托現有的小城鎮發展，中國的小城鎮總體的平均人口都不足1萬，根本沒有達到非常合理的規模，如果我們能夠達到2.5萬到3萬人，這是比較公認的可持續發展規模，那我們郊區的小城鎮將會非常有活力、有特色。所以我在這里非常強烈的主張郊區更應該緊湊發展。謝謝大家。
牛鳳瑞：剛才四位專家對中國低碳發展和緊湊型城市規劃分別談了自己的觀點。因為我們是第二屆，低碳發展與緊湊型城市規劃的課題，我過去也寫過有關的文章，我總結了幾句話，大概跟上面幾位先生做一個呼應。低碳發展+緊湊型的城市發展=兩型社會。緊湊型的城市化是什么概念？四個層次：第一，中國應該有較高的城市化率，60%不行，70%也不行，80%以上才可以考慮，為什么？即使達到80%，我們農村人口仍然還有3個億，相當于現在美國的人口。第二，大城市的率先發展或者在一定時期內的率先發展，以及大城市占整個城市人口的較高比重。第三，若干個不同規模的、不同等級的都市地區的形成與發展逐步成為中國城市發展的主題形態。第四，單個城市緊湊型的城市布局規劃。
這里我要說的是所謂緊湊型的城市空間這種布局，什么意思？就是在單位的土地和空間上能夠容納更多的人口和產業，也就是平時我們說的節約用地，但是我說的是下一句話，我們節約用地的同時也加劇了空間資源進一步的稀缺性，同時我們也面臨著更大的污染風險，所以這里沒有誰是誰非，而只是有一個合理度的把握。
我們的低碳城市或者低碳發展厲害是什么？有不同的分類，我分了以下幾類：低碳產業、低碳建筑、低碳設施、低碳交通、低碳消費、低碳管理。最后一句話是什么？我們現在應該是在哪個層次上來考慮我們的問題？不同的層次考慮問題會得出不同的結論，應該說我們很多結論沒有沖突，但是我們有很多結論是有沖突的，比如舉一個例子，我記得有兩位專家提到，我們現在土地的城市化速度遠遠高于人口的城市化速度，這是有統計數據作為依據的。我要說的是下一句話，我們在一個城市化加速階段，土地的城市化和人口的城市化有可能同步嗎？大家可以考慮，我下面就不再說了，下面我們還有幾分鐘是自由討論時間，我把這個觀點拋給大家，請大家一起討論。謝謝。
肖金成提問：我提一個城市規劃的問題，剛才劉主任談到城市規劃的問題，我曾經在城市規劃年會上也提出過這個觀點，城市規劃的依據是什么？我們有《城市規劃法》，但《城市規劃法》是唯一的依據嗎？如果不是，那是什么？
劉憲法：我想把現在出現的種種亂象說一下，實際上現在政府操縱城市規劃的現象非常嚴重，地方政府在這里當然有各種的考慮，包括執政考慮。現在各地政府也有一些改善，比如像深圳吸收了很多所謂的專家和公眾進行規劃參與，從未來的趨勢看，以應該是讓更多的讓公眾來參與一個地方的規劃，建立一個公眾參與和公眾溝通的機制，包括專家參與。
第二方面，從現實來考慮，其實我們的規劃設計部門現在已經公司化了，公司化以后造成的結果是什么？我的規劃為了拿到規劃費，我就昧良心按政府的來做，其實規劃師是很重要的，但是我們的規劃師現在不獨立了，這就造成兩股力量，一個是規劃專業人員，尤其是規劃設計師受到專業的訓練。我有很多這樣的朋友，我們打了很多交道，他們非常明白，他們說沒有辦法。這兩股力量怎么去像國外獨立的規劃師那樣，怎么能夠發揮作用，這個更重要，我認為比公眾更重要。
提問：在城市化過程當中，不僅是城市化還要考慮到城市化如何服務于農業，在這么多人的發言當中，對這一點的考慮比較少，我們的目標僅僅是就城市化而城市化，那么城市化的目的是什么？我們剩下的城市之外的廣大國土怎么辦？這個關系現在我們好像沒人去說，城市化之后，人口集中之后，達到甚至90%、80%的城市化率，剩下的土地怎么辦，農業效率是否能夠提高？這么多人口集中到城市之后，這些人一定會比在農村更幸福嗎，我感覺我們的考慮應該是雙向的，不要就城市論城市，城市之外的農村我們該怎么考慮？
肖金成：現在的問題大家都在談城市化，都想把農民轉移到城市，為什么大家這么關注，因為我們農村不是沒有人，我們農業不是說衰落了，大家有地沒人種，而是農民耕種的土地太少，現在一些地區一戶農民只有2畝地，這就涉及到你讓他怎么種的問題。不是說農村沒人了，是人太少了。我們《規劃》中還提到生態功能區概念，中國很多地區不適合居住和搞農業，就是一個生態地區，根本不適合人類居住。人類在那兒居住就是破壞生態、破壞環境。
湯敏：實際上在城市化過程當中不應該忽略農村，即使像我剛才說的4億人到城市來，農村剩的人比我們剛剛解放的時候人還多一點，也就是說農村還是一個巨大的市場。因為今天是談城市化，所以大家更多的是強調城市。
牛鳳瑞：因為時間的關系，我們這一節就到這兒。謝謝。
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三、“城市病”與城市治理
主持人葛延風：國務院研究發展中心社會發展研究部副部長
大家下午好，現在開始第三單元，感謝綜合開發研究院的邀請。我們這一節的主題是“城市病”與城市治理。我第一次知道“城市病”是上世紀80年代初的時候，那時候覺得很遙遠，交通擁堵、環境污染還有其他的社會問題都覺得很遙遠，沒想到經過二三十年，其他發達國家有的“城市病”我們都有，交通的問題、環境的問題、資源承載力的問題，一些城市甚至變得比其他國家更不適宜人居住。但是除了這些以外，還有我們自己獨特的毛病，比如我們城市缺乏有效的規劃，缺特色、缺文化，我們城市擴張速度過快，規模和發展不匹配，導致老百姓看病難、上學難等等。
還有一個很重要的問題，前面專家都談到農民進城以后，相應的公共服務體系是跟戶籍掛鉤的，大量的農民工進城以后，叫做半城市化，事實上我們有另外一種說法，過去的城鄉二元結構由于在城市化過程當中沒有進行有效的社會政策調整，或者政策調整之后，正在演變成城市二元結構，這個問題很突出。當然這些都是我們城市化本身遇到的問題，我們再仔細想一想，還有很多其他的問題，比如拆遷、土地征用帶來的矛盾，問題非常突出。
針對這些情況，最近幾年一些地方政府和大城市也好，中小城市也好，一些地方政府也在試圖進行調整，包括一些大城市進行人口規模的控制，一些地方在公共服務領域包括在戶籍制度方面也進行各種各樣的改革等等。這些東西有效沒效？或者面對如此復雜的城市疾病怎么治理，我們這一單元主要是討論這些問題。
我們這一單元有四位發言人，首先有請綜合開發研究院公共政策與政府績效評估研究中心主任王梅女士發言。
王梅：城市公共服務面臨兩難困境
職務：綜合開發研究院公共政策與政府績效評估研究中心主任
各位來賓，下午好。我今天跟大家分享的是綜合開發研究院相關課題組在給地方政府做一些政策咨詢和政策調研的過程當中的一些感受，我把這些感受提煉出來，今天跟大家一起分享。今天分享的內容是城市公共服務面臨的困境。
現在城市公共服務發展的過程當中面臨兩難問題：第一，提升城市的吸引力與城市的有限財力，第二，引入社會資本與有效管理。
作為提升城市吸引力，當前我們可以看到很多城市都在關注自身的競爭力的問題，作為公共服務來講，是提升城市的競爭力方面重要的影響因素。因此，城市之間的競爭有助于城市公共服務水平的提升，并且在我們對一些城市的相關政策咨詢和調研過程中發現，在我們國家，由于這種招工難現象的出現可以反映一個問題，現在“用腳投票”的機制在一些城市發揮了作用。我們可以看到，城市里良好的公共服務能夠提升城市對人的吸引力，因此現在我們也看到很多城市在逐步的改善對外來這些人員的公共服務的待遇水平，主要是吸引人才，另外是保留一些勞動力的資源。
作為城市來講，它的公共服務發展水平與當地的經濟發展水平相適應，由于我們城市的經濟發展水平的差距，前面兩位專家也提到，區域經濟的差距帶來各地的公共服務水平的差距還是比較大的。因此，我們現在可以看到，為什么大城市吸引人口聚集的力度是很大的，這也是一個重要的原因。我們可以看到，從提供公共服務來講按照中央和地方政府的事權劃分來說，地方的公共服務主要是地方政府在提供，作為地方政府主要是提供一些地方的治安環境，包括城市建設還有文化、教育、醫療、衛生等各方面的城市公共服務。但是從中央政府和地方政府的財權劃分可以看到，實質上這些地方政府提供公共服務的時候是用自身的財力資源來解決服務供給的問題，城市流入人口越多，地方政府的財政壓力越大。
前面湯敏教授也提到，他們在課題里對這些都做過一些測算。這也是我們看到為什么地方政府對外來人員提供公共服務時，會設置很多的門檻，當然現在有一些改進，比如有一些城市為了吸引勞動力資源，可能會以社保的繳費年限和個稅的繳費年限，雖然沒有戶籍，由于這些可以讓你享受一定程度的公共服務，這個公共服務的待遇在逐步的放開有這個趨勢。這也是我前面提到的“用腳投票”機制在發揮作用。因此我們可以看到，地方財政的壓力在一定意義上來說是戶籍存在的理由，由于有戶籍的存在，作為地方政府來講知道公共服務的邊界在哪兒，財政承受的能力在哪兒。比如現在大家都知道沿海一些城市在實行積分入戶，積分也可以享受公共服務待遇，逐漸把公共服務和戶籍進行分離，在做這樣的一些嘗試。
我們還看到一些現象，針對民生領域很多社會熱點的問題，我們常常會看到，國家高層、中央政府等各部委會出政策，要求地方政府來解決，比如大家都共知的問題，像外來務工人員子女入學問題，中央有明文要求，但是出了政策以后，相應的其他配套政策支持是缺乏的，導致流出地政府缺乏約束機制，流入地政府沒有積極性去解決這些問題，因此，導致流入地政府的公共服務變得越來越擁擠。這是關于提升城市吸引力和城市的有限財力的兩難問題。
第二，引入社會資本與有效管理的問題。很多城市為了解決公共服務的供給問題，許多地方政府試圖想嘗試通過引入社會資本進入公共服務的生產領域來解決供給的問題，比如引導社會資本辦學校、辦醫院。發現在社會資本進入以后，又面臨著很多新的問題，作為地方政府來講覺得管理方面會出現很多難以管理，或者出現一些社會問題。
通過我們對一些問題的梳理，我們覺得這背后主要是因為這樣幾個問題：
一，這些私立的機構定位不清，比如說學校、醫療機構的服務定位不清晰。大家都知道在國外來講，一般來說公立的公共服務機構是提供基本的公共服務，而私立機構是提供差異化和特色化的服務，由于我們原來的公共服務從計劃經濟過來的供給體系，因此我們的公立機構包括公立醫院、公立學校資源優勢很明顯，因為財政的支持，設備和設施各方面都是比較先進的。因此，它提供的服務水平某種意義上說已經超過基本公共服務的水平，因此也擠壓我們有一些私立的服務機構的發展空間。
二，缺乏一些服務規劃。因為公立服務機構一直以來是統一納入政府的規劃管理，在服務的評估方法有規范要求，但私立機構基本上沒有納入管理體系。
三，人員管理的問題。公共服務機構提供的很多服務是需要專業技術人員的，專業技術人員的水平是服務機構的質量保證，因此，人員的培訓、人員的繼續教育、職稱評定等成為重要的工作。相比公立機構而言，私立機構缺乏相應的政策支持，因此人員素質、穩定性都難以得到保障。這也是為什么私立機構服務水平難以提高，并且容易出問題的一些原因。
面對這兩難問題，我們提出兩大類的措施建議：第一類，完善中央財政轉移支付制度，鼓勵地方政府將外來人員納入公共服務的覆蓋范圍。第二類，統籌規劃、管理公立和私立的公共服務機構。
關于完善轉移支付制度，從教育的領域來講，我們覺得可以由中央政府統一發行教育券，在全國進行流通，流動人口到達流入地城市以后，可以憑教育券到當地的公辦和民辦學校就讀。這樣一方面可以解決對流入地學位積極性的問題，另外可以自由選擇學校，進入民辦學校后可以給予民辦學校財政支持。對流入人口較多的城市，中央財政通過專項轉移支付，考慮流入人口因素，加大對流入地城市醫療衛生等公共服務的支持主要想想完善中央政府對地方政府吸納人口的激勵機制。
最后一點，統籌規劃、管理公立和私立公共服務機構。一是城市規劃及各相關專項規劃中，將私立服務機構納入規劃，并為私立機構發展留足政策、土地空間。二是明確私立機構在公共服務提供中的定位。主要是鼓勵私立機構提供差別化和特色化的服務，滿足公共的需求。三是加大政策扶持力度，有效的引導私立機構的發展。主要包括在資金的支持方面，可以采用政府才著對私立機構的購買房屋的方式來支付相關的費用，也可以設立獎勵的基金，包括在用地方面都可以按照公益事業的用地來進行一視同仁的劃撥，包括在人員方面。謝謝各位。
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葛延風：下一位發言人是國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部研究員、研究室主任劉鋒博士。
劉鋒：特大城市如何應對城市病
職務：國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部研究員、研究室主任
各位來賓，下午好。中國正為世人展現出一幅最大規模、最為復雜、也最為多樣的全景式、立體化的、城市化的圖景。在這里可以看到會出現很多導致人口擁堵、交通擁堵、資源匱乏、環境污染、住房緊張以及公共服務失衡等城市問題。在這里“特大城市人口規模如何調控、如何管理”，進入到大家的視野中，特別是像北京這樣為代表的特大城市，根據最新的人口普查，北京市人口已經是1961.2萬人，比十年前增長了600多萬。目前，中國的特大城市也從1997年的34個增長到2007年的63個，而且隨著集聚規律推動城市群和大城市的快速發展，未來中國的大城市會越來越多。根據我們的預測，到2020年中國的城市化率大約是56%，到2030年會是64%，中國城市化的峰值大約將是80%左右。
這些年來流動人口具有向發達地區大城市集聚的特征，從1987年—2007年這20年，大城市人口占全國城鎮人口的比重由26.87%增加到43.89%。我們也可以看到歷年的人口密度分布，以及中國城市通過Google夜視圖在向大城市集聚。研究表明，我國20個城市群國土面積大約占全國的20%，人口規模占全國的50%，經濟總量占GDP的75%，而且到2020年我國將出現100萬人口以上的特大城市100多個，500萬以上的巨型城市20多個，以及上海、北京、重慶、廣州、深圳等一批人口過千萬的超巨型城市。到2020年將有超過5億的城鎮人口將集中在大城市里，大城市的人口增長過程是爆炸性的，結果也可能是爆炸性的、毀滅性的，所以我們必須要有一種前瞻性的眼光來關注這樣一種未來的趨勢。
第一個觀點，根據兩個多世紀以來世界各國的工業化經驗表明，經濟和人口的聚集是各國經濟發展過程中的普遍規律。在城市化不可逆轉、大城市必然增多的發展階段，特大城市如何進行有效治理？這是我們當前急需回答的重大理論問題，也是十分緊迫的現實問題。縱觀世界，可以看到兩方面的案例，既有像巴黎、東京、紐約成功的經驗，也有拉美、南亞等地區一些大城市的失敗教訓。未來將何去何從是值得我們深思的。
第二個觀點，在中國的國情下大城市往往容易得病。從國際經驗來看，剛才也說到“城市病”與大城市并無必然聯系，也有成功的案例。但是在現有的條件下，中國的大城市往往容易得病，這里有幾個很重要的原因：一是由于區域的產業結構格局不合理，大中小城市之間產業缺乏合理分工，造成大城市的功能和人口過于集中；二是基本公共服務嚴重不均衡，造成特大城市對人口流動吸引力過強；三是城市規劃和空間布局不合理、公共交通發展不足，相關公共政策加劇了這種“擁擠”。
北京體現得非常明顯，它的多中心功能的疊加，在世界上也很難找到像北京這樣的城市，集聚了政治中心、經濟中心、文化中心、教育中心、金融中心、商務中心等等，這些中心全部都集中在市中心，造成叢林。而且現在是城市化滯后于工業化，而且機動化又快于城市化，使得“城市病”非常凸顯。在網絡上有很多經典的段子來說明我們這樣的一場小雨就可以讓整個北京城癱瘓。現在采取了限車、限購、限流動等等的措施，雖然是無奈之舉，但并非上策，需要我們進一步加強研究，怎么樣能既能夠處理好“城市病”，又能夠更好地使人民群眾更加滿意。
第三個觀點，要系統設計、加快改革、標本兼治、統籌推進。
特大城市的人口規模調控是一個系統工程。往往我們說一個城市得病了，并不完全是城市自身能夠解決的。這里我們認為：1、要加快基本公共服務均等化，只有不同地區的居民都能夠享有大體相當水平的生活、福利水平和基本公共服務，才可能在很大程度上避免流動人口往大城市扎堆；2、區域經濟的格局以及產業轉移趨勢決定了未來城鎮體系和人口分布格局，如何促進產業轉型升級與產業轉移，促進區域協調發展，加快形成合理的產業分工體系也非常重要；3、要大力促進以特大城市為中心的城市群的發展，建設網絡型城市，形成合理的經濟生活圈。要通過規劃明確各新城、副中心城市和周邊衛星城鎮的功能定位和分工，優化產業布局，引導人口集散，促進公共產品、基礎設施的協調銜接，構建和諧城鎮體系，防止了人口和功能的過度集聚。4、要大力加強公共交通建設，提高城市科學管理水平和能力，積極采用信息技術，促進城市治理的電子化，大大提高城市的承載力，加強法律法規實施的力度等。
由于時間的關系，我就簡要說這些，謝謝。
葛延風：下面有請中國社會科學院人口與勞動經濟研究所副所長張車偉發言。
張車偉：中國得了城市化“富貴病”
職務：中國社會科學院人口與勞動經濟研究所副所長
謝謝綜合開發研究院給我這個機會跟大家一起交流。今天給我出的題目是如何避免“城市病”的問題，我也沒有做PPT，我就把一些想法拿出來跟大家一起分享。
首先，中國現在出現了什么樣的“城市病”？我覺得中國現在大家看到的還是一種富貴的“城市病”，中國現在大城市出現的“城市病”更多的類似于發達國家或者是我們看到的國際上比較先進國家的問題。而發展中國家出現的問題，似乎在我們國家并不是特別明顯，比如說大規模的貧民窟的問題，我覺得那樣的一種“城市病”可能是真正令我們或者是害怕或者是對我們國家影響最大的“城市病”。今天得這樣的病還是有辦法治的，一旦得了像現在拉美國家那樣或者是發展中國家的病，看看他們的貧民窟的狀況，我覺得我們還是很擔心的。
中國到現在為止出現今天的狀況，我們在某種程度上還是存在這樣的病，只不過顯現得沒有拉美國家或者其他發展中國家那么明顯。比如在我們城市當中存在，但可能我們都看不到，事實上存在著，比如說大批的城市外來人口居住在地下室里，還有群租這樣的群體和城鄉接合部群體的數量，如果把這些數量加起來的話，這個人口的比例是很大的。前一段北京在清理將地下室或者地下設施用來租房的人，有的外國媒體說有100萬，我都不信。我覺得這樣的現象是非常令我們擔心的。我們之所以沒有出現典型的像其他國家那樣的“城市病”問題，得益于我們國家特有的一些制度的安排，這樣的制度安排是中國在世界上獨一無二的戶籍制度和土地制度。我們現在所有的經濟社會的秩序都是跟這兩個制度有關系。
正是因為這兩個制度的建立，我們過去的城市化是在剝奪農民的利益，所以沒有出現像其他發展中國家那樣的“城市病”。我們應該有一個充分的認識，這樣的剝奪在今后不應該持續下去。今后中國的城市會不會出現我們比較害怕的這種“城市病”，這個問題要引起重視，而且是我們應該同樣關注的，我們更應該關注的重要問題。
從現在各個地方的實踐來看，比如統籌城鄉的試點工作來看，很多地方在城市化的過程當中，在發展的過程當中，實際上仍然在打農民的主意，仍然在打農民土地的主意，存在著變相的、各種各樣的問題，甚至要把農民的土地收回來變成政府的財源。農民土地權益的問題一定要非常的重視，比如在城市化過程當中，如果這個問題處理不好，我覺得我們出現其他發展中國家那種令人害怕或者真正的“城市病”也是有可能的，而且在今后的風險越來越大，現在可以看到我們的農民工已經是從20來歲打工到現在，第一代農民工已經有40歲了，這些人沒有辦法讓他留在城市當中，也沒有享受到公共服務，這些人要去什么地方？他們也沒有辦法繼續從事穩定收入的工作，這些人今后的出路在哪里？這是一個非常嚴峻的挑戰。今后的出路在什么地方？這是我們要避免的，要改革的一個方向。
我的看法是今后我們要改變過去的公共服務和管理體系，葛延風剛才說的我非常同意，不管怎么改革，到現在為止在社會領域的改革是非常滯后的，我們現在所有的公共服務和公共產品的提供仍然是以戶籍制度為依托，現在為止還沒有看到任何一個地方把常住人口納入到真正的公共服務管理體系當中去，我覺得這是一個重要的方面。今后的戶籍制度要取消，但是在這個制度之上一定要形成一個新的公共服務管理提供的體系。這個體系就應該是以常住人口登記和管理為依托的體系，如果沒有這個依托，就沒有辦法提供地方的公共服務和管理。只有這樣的話，把農民納入到城市才有可能。
我覺得有幾點比較重要：第一，這樣的一種管理服務體系的提供不應該以犧牲農民土地的權益為代價，不應該再以任何拿農民的土地來交換得到公共服務為置換條件，不管是明的還是暗的，有的地方采用的是非常暗的一種做法，不是一下子看得很清楚，事實上存在這樣的狀況。不管怎樣，都應該避免。第二，在城市化過程當中，土地的收益應該是讓農民充分分享，這意味著我們土地制度的改革也應該和我們的戶籍制度或者公共服務的提供是同步的。在這個過程當中，我們土地的收益，過去，政府在這個當中剝奪農民大量的收益，比如去年我們的土地出讓金是3萬億，這3萬億等于是從農民那兒扣過來的。這樣的一種狀況說明今后土地市場的一體化是非常必要的。第三，社會保障性的改革。這應該提到重要的議事日程，到現在為止城鄉分割的趨勢非常明顯，如果這樣的狀況再持續的話，讓農民享受真正的平等的公共服務也是不現實的。這樣的改革是非常緊迫，尤其是養老和醫療的問題。
現在我們看到國家的現象是這樣的，有一個體系，一個是城市有工作的人進入到城鎮職工的養老和醫療體系當中去，在農村建立了新農合和農村的新型養老，在城市當中居民的醫療已經在鋪開，但是城市居民養老還沒有開始，但是我覺得像這樣的制度也存在著大的弊端，今后整個國家的社會保障體系建設不應該再有這種城鄉的劃分，而應該有一個重要的劃分是有工作和沒工作，應該分這么兩類：有工作的人應該進入一個繳費型的社會保障體系當中去；沒有工作的人應該設計成一套體系，就是設計成半繳費或者非繳費型的社會保障體系。這樣的話，才有助于最后能夠提供不管是農村和城市均等化的公共服務和公共產品。我覺得中國在發展的過程當中，城市化還是成功的，但這些問題不從根本上解決，中國今后的城市化道路能不能像過去那樣成功，是要打問號的，我想這些是我們在今后的公共管理當中要重點解決的問題。
最后我提出一個問題向大家請教，可能跟我的發言關系不是很大。我最近在研究城市化的時候，想弄清楚什么叫做城市？我現在搞不清楚。因為我剛看到一個材料，大家都認為拉美，尤其是巴西是過度城市化的概念，我看到各種國際上的統計年鑒當中，他們的城市化率是80%。我剛看到OECD的報告，他們按照新城市化的定義定義拉美的時候，城市化率只有OECD國家的一半，OECD國家的城市化率平均在50%，巴西只有20%。到現在為止，什么是城市？什么是城市化？最后這些人應該在什么地方聚集？這些問題都需要考慮。大家談的問題可能并不是特別清晰的，剛才有人講最后城市化達到80%或者90%，這對每個人的含義并不一樣。現在在中國這種國情下，人們向什么地方聚集或者怎么度量這個聚集程度，我也希望大家能夠給我解答。
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葛延風：下面有請中國人民大學公共管理學院副院長藍志勇教授發言。
藍志勇：美國進步時代市政改革對中國城市化的啟示
職務：中國人民大學公共管理學院副院長
非常高興有機會跟大家來進行交流。我從以下幾個角度來講，看看美國進步時代市政改革對中國“城市病”治理的啟示。我先講講對城市特性的認識，在西方也有不同的觀點，但是基本上脈絡是比較清楚的。首先是用馬克思主義的發展觀，認為經濟基礎決定一切，當然也決定城市的形態。二是城市化的過程本質是從荒蠻時代走向現代文明。三是非常注重社會分工，我們現在講的城鄉一體從理論上來說有一點不很理解。比如城鄉一體應該是重城市，但是不能忽略農村，但解決的方法是什么？是靠分工。分工是市長管城市化，搞工業化，書記管城市化遺留下來的問題。實際上美國農民的問題，是靠城市化解決的，就是說城市化能解決三農問題。
當然也有人反對城市化，城市化實際上是從社區走向社會，本質上是從群體社會到個人社會，城市化最重要的特點是提高生產力、提高社會分工。從這個角度來講，城市應該給人更多的自由，但是反對者認為你是城市里頭的機器，到底能不能給你自由，是看成如何進行管理。還有一個很重要的問題是城市的特點，他們講了城市是從非理性到理性，這里有很多理論，我就不一一討論。但總的來說，城市化應該給人類帶來現代文明的曙光和更高質量的生活，但是在整個發展過程當中并不完全是這樣。這里面也提出來，城市是非常高密度的東西，它在社會和文化上比較有多元性，這樣又有分工和多元，我可以給人巨大的回報。
我們再看看美國城市發展過程，在殖民時代是隨遇而安的時代，基本上過去的城市是靠水的地方，能有多大的承載力就有多大的承載力。1820年工業化開始以后，有一個迅速增長和膨脹的時代，這是工業化的時代，是規劃的時代，所以中國現在城市迅速發展的時代非常像這個時代，當然中國的城市超過美國，像紐約、芝加哥是最近幾年的事情，現在城市管理的工具和技術比以前發達。后來有大城區的問題，中國也進入這樣的階段，歷史上并不是完全沒有借鑒，現在已經進入分權后現代，有現代的問題。
我重點講的是美國進步時代，它也有很多的“城市病”，當時是偉大時代的出現，大家都覺得工業化過程以后，第二次工業革命以后產業升級，大家充滿了信心，開拓完了邊疆，土地都用完了，再要繼續發展就要跟人家奪地。自然持續被打破，貧富懸殊增大，發展空間受限，自然資源的巨大浪費，新興的公司革命和商業文明，巨大的社會物質財富的涌現，當時也提出非常重要的就是服務型政府，不是說笑臉相迎，態度好，這個也非常重要，但是光笑臉相迎不上菜也沒有用，所以他們的服務型政府是加大政府財政。當時他們也有貧民窟，但不是現在的貧民窟，當時為什么公共管理應運而生，人們不相信自然帶來的和諧，追求的是科學的方法和人的理性的努力、精細的設計與管理，來弘揚民主，建立法制，追求進步，提高效率。美國是非常自由的國家，城市自己發展的，后來就要搞政策，是什么呢？它也有腐敗的問題，也有食品安全的問題，生豬要進行檢測，還有不準養狗和養雞，但是可以養豬，他們認為豬會吃垃圾。他們也有一些荒唐的政策，但是他們的理念過程是這樣走過來的。
現在回過頭來看，比如我們也有過一段自然改革，我來看到了樊綱老師，他是中國市場改革的積極推行人。剛才和項主席說了幾句話，我一直關注他的財政改革。剛才大家說到“城市病”，比如說房價特高，我說為什么解決不了呢？當時因為我們學者不知道他們的難處。從外面看，常常有一些恨氣，但實際上他們有他們的難處，他們說不是問題，其實我們當時設計以后，地方的土地稅，中央要拿60%，將來好改革，當時因為搞經濟的，優秀的經濟學家，把他的領導給忽悠了，所以他們領導說，權力全部給地方。這樣一下結論，卡住了公共政策的脖子。從這個意義來說，如果地方采用地產稅，那就是官與民爭命根子，現在我們看城市能不能給我們帶來好的生活？城市的噪音、灰塵、污染、交通、食品安全、飲水安全、高房價等等問題，可以說苦不堪言。現在的問題是汽車輪子上的政府，中國的有一些政策差不多進入這樣的地方。
中國城市發展核心的問題，過去也有一些思想，比如說城市是不好的，后來認為城市是經濟發展的中心，但是趨勢大家講得很清楚，會越來越大，這是不可逆轉的潮流。中國擅長的是建筑，不是主體規劃，建筑還是請國外的設計師做的。我們現在面臨的挑戰是沒有從傳統的社會的格局中走出來，又面臨加速現代化的要求。中國發展這么多年，再看它的“城市病”，交通擁堵，上不起學，藝術休閑貴得不得了，保護財產，看病也看不起，住房也住不起，下個小雨北京就受不了。
我們老方法碰到新問題，不完全是我們的問題，氣候變化的溫室效應要求低碳經濟和低能耗。北京堵車，這是因為二環、三環、四環、五環加起來總的長度大概2500公里，但是北京500萬輛車，按一個五米算，是25000多公里，車不走就超過了，這是什么問題？其實跟中國過去的規劃是有關系的。一個美國的教授來中國，他說我以為中國是非常管事，沒有制約的國家，我一看北京的城市，覺得這個國家自由極了。每一次城市規劃完成以后是市場經濟，有了整體規劃以后又搞市場經濟，現在我們城市整個的理念又變了，不是經濟社會。如果你看這樣的圖會覺得是不可救藥，這也有理念的問題，很多人很驕傲地說自己住在二環、三環之內，想想看他們是“都市囚徒”。這是一個理念的問題。這是一種新的城市管理理念和城市規劃設計理念，并不是做不到的，比如城市的復雜性，還有老死不相往來，我都不一一講了，都有一些圖片。因為時間的關系，我就講到這里，謝謝大家。
葛延風：我們四位發言人都給了很精彩的演講，現在我們時間已經超時了，我們用五六分鐘看看大家還有什么問題或者是有什么評論。
提問：我們中國的大城市戰略以政府的力量聚集社會資源，這樣的發展模式還是值得反思的，現在的發展模式，城市就像一個黑洞，是吸引全部資源的黑洞，我們國家前30年是以犧牲農村發展工業為基礎，改革開放之后的后30年仍然是這樣的一種模式，還是犧牲農村來發展我們的城市化，當然我們是發展中國家，我們的客觀命運需要這樣的方式去和世界發達國家去抗衡，我感覺到就我很多的實踐，據我對農村的了解，我覺得今后中國的農村是一個老弱病殘的聚集地，所有有能力的，所有的資源都吸到城市這個黑洞里面來了。這是一個方面，也可以從這一方面來理解。
在這里我就說一點，如果大城市化今后出現了，越來越明顯的話，我們就應該反思我們現在這種城市化的發展模式。謝謝大家。
曹遠征提問：我提一個建議，大家都討論城市的問題，我想城市是人的城市，我不知道諸位注意到中國人口的變化沒有？第六次人口普查跟原先的估計有很大的差距，中國人口正在發生重大的變化，老齡化正在來臨，或者勞動人口的功能正在下降，很可能在這種情況下，中國的城市化的問題、老齡化的問題都需要來關注。
葛延風：我覺得這位先生提了一個非常重要的問題，因為我們城市化不但面臨著其他國家所沒有經歷過特殊的城市化過程，我們還有人類歷史上沒有哪個國家經歷的特殊的老齡化，這兩個問題疊加在一起會有很多新的挑戰。時間關系，我們這一單元就到這里。
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會議總結
李羅力：中國體改研究會副會長、綜合開發研究院(中國•深圳)副理事長
我們今天雖然只是半天的時間，但是大家發言的面非常廣，談的力度都很深，需要總結的內容很多，我自己感覺會開得很好。大家對我們國家城市化所面臨的問題，所需要研究的問題提供了很多重要思路，提供了很多好的意見。我個人覺得受益匪淺，有很大的收獲。
我把大家主要的觀點總結一下，同時再做一些點評。從第一節的發言來看，辛華講得比較好的就是對城市承載力不能靜態地看、僵化地看，城市承載力是可變的、是動態的，是可以通過集約化、科學管理、技術提高來提高承載力的。但總體來講，承載力最終是有限度的，不可能無限擴張。我本身并不同意深圳發展到三千萬人口，早就有通知提出來，這個測算是按照香港的港島和尖沙咀提出來的標準，那是人生活在水泥森林里面，不是健康的生活狀況，要把深圳變成一個水泥森林，三千萬人口擠在不到兩千平方公里的土地上，那是開玩笑，所以我不同意這個觀點。但我認為，作為承載力的研究，科學的、動態的進行研究是可以的。這是我講的第一個觀點。
第二個觀點，肖金成講城市發展要和區域發展規劃協調，我同意這個觀點。他主要提到了現有大城市群和未來大城市群發展的主要途徑，但我覺得很重要的一個城市群沒有加進去，內蒙和呼包特是一個發展很快的城市群。
第三個王建提到的高鐵時代，對中國城市布局的發展會發生革命性的轉變，我非常同意這個觀點。這對于將來城市空間的擴大，未來城市空間、城市群的發展，對于中國未來城市化發展具有革命性意義。我建議大家好好考慮這個問題，我覺得是今天一個非常有價值的觀點。
第四是秦虹博士講的同城化問題，她把同城化做了很詳細的介紹，特別是她提到了同城化的創新機制。我這么多年搞區域經濟發展的研究和實際發現，實際上同城化是很難的，由于現行的行政區域化，想要同城化，大家都干一件事，那是很難的，各自都有各自的利益，各自都有各自的考慮，率先想搞同城化的都有自己的考慮，其他的城市未必都愿意。我經常想，深圳和廣州兩個特大城市，珠三角的兩個龍頭，哪一個和國內其他城市合作？但最深合作幾乎沒有。所以我說老死不相往來，他們都很同意我的觀點。中國要搞同城化，還有很長的路要走，根本的體制要改變。
陳秀山講了兩個主要的問題，一是判斷未來城市趨勢是要放緩的，戶籍制度、土地制度會造成民不能承受。又講到信息時代分散化成為發展趨勢，我理解城市化將來本身也有了分散化的發展趨勢，這存在悖論。這個城市如果分散化也是區域城市化，不一定都集中，現在土地和戶籍導致集中緩慢，既然又說信息化是將來城市化的重要趨勢，導致分散化。既然說遲緩，又說分散化是一個趨勢，我覺得這兩個是一致的，不一定是悖論。
第二節的發言是劉教授講到緊湊型的城市，主要是由于政府主導的模式產生了很多問題，認為從合理的城市來講不應該按照現在說的功能分區，按長官意識進行階層的劃分。在我們國家城市化過程當中很難做到這一點，中小城市這一塊，會不會更多的注意這個問題，這是一個看法。當然我覺得他也提出這個觀點。
湯敏說到農民工的市民化是推進城市化的主要問題，我理解小城市搞成中等城市，中等城市搞成大城市，形成有特色的城市群。這樣農民也不要分散到小城鎮里去，相對要集中、要緊湊、要集約化。
胡秀蓮女士講到中國低碳發展，中國低碳發展的重點和難點都在城市。現在存在什么問題，應該采取什么措施，對于低碳發展提供了一個思路。
王涌彬講搞緊湊型城市是關鍵，一個是城市郊區應該緊湊化的問題，從兩方面提到緊湊型城市。第三個環節博士講到城市公共服務面臨的困境問題，我覺得講得很重要，也很同意。實際上我們現在講到很多的城市公共服務問題，最后一位同志發言理論上都對，應該這樣，應該那樣，最后是財政問題，應該把公共教育、醫療全覆蓋，有錢沒錢？尤其現在錢被中央拿走了，現在有事權沒有財權，不要一味地講地讓政府拿走了，政府拿了錢很多要做公共服務，所以要講公道華，地方政府拿錢都揣到腐敗的腰包里了，也并是這樣，所以地方政府要解決很多問題，讓中央財政去用財政返還的辦法是不現實的。第二個觀點是利用民間資本，這確實是個途徑，但是民間資本怎么用，否則民間資本是賺錢的，公共服務是公益性的，這是相矛盾的。私人老板拿出錢做公共服務是要賺錢的，所以要劃清界線，規定定位，服務特色，素質、管理，這些都要定好。現在公共服務很重要的問題是財力問題，把財力問題解決了，再解決很多理論上或者政策上應該解決的問題。
劉鋒同志講到大城市容易得“城市病”，所以他最后的結論是要發展以大城市為中心的城市群，不要都集聚在大城市中。
張車偉的觀點很新鮮，中國“城市病”是發達國家的“城市病”，不是南亞、拉美國家的窮困“城市病”，特別是戶籍制度和土地制度，這是我們國家兩項特殊的制度。由于這兩項制度，使我們城市有序發展，我個人仍然是贊成的。作為14億人口的國家，如果沒有這樣一個制度做保證，我們不可能發展。但是這個制度是有很多問題的，隨著時代的發展，它需要改革，要解決問題，這點我完全同意。張車偉最后講，戶籍制度、土地制度都面臨嚴峻的挑戰，要解決當前農民工進城的問題，城市化中遇到的新問題。
藍志勇教授講到美國進步時代的城市化對中國城市化的啟示。遠征雖然就講了一句話，但是我覺得非常重要，我們講城市化時，特別要和中國的老齡化結合起來，中國現在已經露出了苗頭，這是獨一無二的，而且中國快速老齡化，這是整個世界遇到的問題，如果中國把老齡化問題解決好，對全球都有示范作用。
我的總結把大家的觀點串了一下，也發表了一些自己的觀點。最后我代表綜合開發研究院，感謝今天所有參加會議發言的專家、學者、嘉賓，感謝所有參會的來賓，百忙之中聚精會神地聽會，熱烈地發言，非常感謝！感謝所有的媒體，也感謝所有為會議作出了各種服務的工作人員謝！謝大家！
二、低碳發展與緊湊型城市規劃
