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2024年11月22日
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【編輯手記】1979年，招商局蛇口工業區發出了“時間就是金錢，效率就是生命”的時代強音，開展了人事制度、工資獎金、住房制度等一系列改革，走出了招商銀行、平安銀行、中集等一批優秀企業，涌現出一群杰出企業家，拉開了我國改革開放的序幕。
明年我們將迎來改革開放四十周年，正是改革開放為我們掀開了國家發展的新篇章，也深刻地改變了我們的生活。深圳市南山區招商街道的基層治理，其創新力度及其效果、改革密集度與可復制性，在維穩的經費超過了軍費、中國社會處在矛盾風險沖突疊加狀態下，來自蛇口的“招商樣本”，具有特殊意義。
2016年9月25日，深圳市南山區招商街道正在舉行一場熱情奔放的“蛇口無車日”，男女老少有的跳起桑巴舞、有的穿著環保理念的裝扮，大媽們以廣場舞巡游、孩子們列隊騎行，快樂的場面吸引了轄區居民、中外游人駐足加入，有的孩子平生第一次躺在機動車道上大呼暢快。活動發起者是全國第一個由居民以眾籌方式成立起來的“蛇口社區基金會”，擔任主要組織者的深圳雅克蘭德設計公司總經理吳文媛說，這次活動完全是民間自發組織的，得到了區交通、公安、交警、城管、環保等政府相關部門的支持。當然，支持“蛇口無車日” 最充分的就是招商街道辦事處。
2009年，蛇口工業區所在的招商街道黨工委和辦事處主要領導更迭。此時，與經濟領域改革30年所取得的長足進展相比，我國社會領域的改革建設尚處在起步階段。一方面基層社會矛盾頻發，另一方面社區體制越發行政化、社區黨組織核心作用難以發揮、居民自治流于形式，社會治理體系不適應社會的發展。
招商街道新一屆班子沒有“頭疼醫頭、腳痛醫腳”，而是進行了一次持續數年、穩步推進，涉及“基層管理、社區黨建、居民自治、公共服務、社會組織”等多領域、全方位、綜合系統的基層治理改革探索。
一、主要做法及成效
1、以“網格化”推動社會管理科學化
數年之前在南山區一個街道，一名打工者在暴雨中觸電身亡，隨即發生家屬聚眾上訪的群體性事件。釀成這一悲劇的根源是“城中村”路燈桿漏電。隱患不清、矛盾不明，社會如同坐在火山口上。
2010年，招商街道開始探索網格化社會管理。將人口管理、社會事務、城市公共服務、民政、衛生、文化以及綜治等信息資源和服務資源分解、細化，落實到人，關鍵是建立排查體系和標準、化解流程和標準，以管理的科學化將矛盾化解在萌芽狀態。
那一年的夏日里我們訪問黃立新同志，他可以告訴我們當下轄區各個“網格”不和諧因素的排查和處置情況。到2011年底，招商街道各網格共排查矛盾8293宗，化解7764宗，化解率為93.6%，其中社區自行化解率達到91.6%。
社會管理科學化表現在“四個轉變”：從少數人做到大家合力做，從事后處理到事前防范，從粗放式管理到精細化治理，從運動式工作方式到常態化工作方式的轉變
“蛇口無車日”上的桑巴舞巡游
2、以“一核多元”引領社區治理
如何使“社區”回歸社會，發揮社區自治協商、互助服務的功能？招商街道發現關鍵在于基層黨建，他們嘗試以“一核多元”的區域化黨建引領社區治理。
花果山社區的招北小區原來環境差、業主委員會換屆選舉艱難，在“一核多元”保障下成功選出新一屆業主委員會；駐赤灣社區的遠東石油工具有限公司實現了與社區的資源共享；四海社區綜合黨委每年開展的“愛心服務卡”活動，通過“雙贏”的方式，與轄區煤氣站、糧油店等單位結對，免費或優惠為轄區困難黨員和家庭提供愛心服務，成果惠及大片區近千人。
“一核多元”，就是以社區為活動陣地建設綜合黨委，從整合社區資源切入，以構建和諧、文明、幸福社區為目標，建立“組織、制度、保障、評價和引領”五大體系：
在組織體系上推進黨建工作區域化，以往設在街道的民營經濟黨組織的黨員、原街道辦事處機關老同志黨員一律轉入所在社區的綜合黨委。在制度體系上建立與社區黨組織架構相適應的黨組織書記、黨務干部、黨建督導員等工作制度，推進各項工作有效落實。在保障體系上確保有人管事、有錢辦事、有場所議事；街道黨政領導掛點社區任黨建督導員，社區綜合黨委設專職黨務干部；給足社區黨建工作的財力、物力，重點黨建項目重點扶持；把社區黨建納入“工作網”和“民心網”，促進黨群互動，整體提升社區黨建水平。“評價體系”主要采取組織考核、日常督查、群眾滿意度測評等綜合評價。“引領體系”就是由社區綜合黨委牽頭成立社區“共建共享理事會”，推進社區居委會、轄區企事業單位、社會組織等“多元”力量整合資源，推進和諧社區共駐共建、共治共享。
3、通過“去行政化”，實現黨領導下的居民自治
2006年以來，深圳全市在基層普遍設立了“社區工作站”（現正在推動轉型為“黨群服務中心”），以應對迅速增長的城市人口和管理需求。“社區工作站”實施中由于科層體制的固有慣性逐漸行政化。管理層級多、效率遞減、機構臃腫、人浮于事、居民主治主體的居委會邊緣化漸漸浮現。對此，招商街道選擇了社區“去行政化”的探索路徑。
第一步是通過社工機構運營“社區服務中心”，逐步承接行政主導的“社區工作站”的相關職能。變“街道辦事處—社區工作站”之間上下級隸屬關系為“街道辦事處—社區服務中心”之間平等的契約關系。適時撤銷“社區工作站”，將工作站原有159項事務整合優化為15個項目，由進駐運營中心的專業社工服務機構承接。 “社區服務中心”成為全覆蓋、多層次、可持續的社區綜合服務體系。
第二步是恢復居委會的自治功能，強化居委會的四大職能：服務職能，變居委會直接服務為向社會組織運營的“社區服務中心”借力服務；議事職能，居委會下設社區社會管理委員會、社區公共服務委員會、社區環境建設委員會三個專門議事機構，凡涉及民生的公共事務均通過居民議事討論決定；樞紐職能，依據街道制定的《培育和扶持社區社會組織暫行辦法》，培育發展業委會、文體類和綜合服務類社區社會組織，協調健全社區社會組織備案登記和自主管理制度；監督職能，居委會全程參與政府購買社區服務，強化對“社區服務中心”日常運營的監督和評價。4、公共服務提質的同時實現“零臨聘”
2009年街道新班子第一天開大會，黨工委書記黃立新就說，希望大家理解，從今以后從我做起一律不進編外人員、臨聘人員。事后證明，這個廉政的自律是公共服務改革的前提。
招商街道花果山社區分會成立代表大會
城市街道辦機構膨脹之病司空見慣，大量臨聘和協管人員專業能力不足，依賴著體制但有沒有體制內晉升空間，因而服務不到位、群眾不滿意在所難免。如今在招商街道，沒有臨聘人員、協管人員。從前的臨聘人員隨著公共服務專業化的推進，有社區工作能力突出的轉型為社區服務中心主任、副主任；部分協管員考取社工證，成為專業社會工作者；當然也有的選擇了其他的就業方向。
以街道“行政服務中心”為例，招商街道要將“行政服務中心”變得像銀行那樣的“一窗式”，每個服務窗口“一窗多能”，可以辦理計生、勞保、民政等所有為居民服務事項，并將窗口業務項目化，交給有資質的社工組織運營。服務標準提升了，崗位要求嚴格了。如今招商街道的公共服務均通過項目外包方式，養事不養人，實現了從社區行政組織到綜合服務平臺的轉型；從財政供養人員到專業社工人員的轉型。招商街道在推進基層公共服務供給側改革方面探索經驗也被南山區委、區政府所肯定并嘗試在全區推廣。
5、以社會組織為“伙伴”，多元參與、和諧善治
我們曾旁聽過黃立新與社會組織負責人的座談會，印象最深的就是黃立新強調“我們之間是伙伴關系”。招商街道黨工委謀劃基層治理之初，就反復討論黨的十七大報告提出的“三個最大限度”： “最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素，最大限度激發社會活力”，他們把培育社會組織作為激發社會活力的抓手。
引言提到的那場創意無限、精心組織的“蛇口無車日”活動，就是一次完全由社會組織發起、轄區居民積極參與、政府相關部門配合支持的歡樂嘉年華，其主辦方正是全國首個由居民自發成立的社區公益基金會——“蛇口社區基金會”。
在基金會理事選舉會議上，我們看到黃立新與花果山社區綜合黨委書記吳紅霞坐在前排一側，桌簽上注明是“觀察員”。2015年12月27日，在基金會的揭牌儀式上，黃立新又代表街道前來簽署合作協議。他們知道“社會組織”的成長最需要的是呵護、陪伴和培育。
招商街道培育社會組織主要做法包括：
政策、資金扶持方面，2009年招商街道就出臺《培育扶持社區社會組織暫行辦法》，為社會組織投入專項扶持經費。街道辦財政支出用于購買和支持社會組織服務的資金約占20%；孵化培育方面，“招商街道社會組織服務中心”是社區社會組織孵化基地，由中心有針對性培育社會組織，完成孵化后承接街道相應的社會公共服務，逐步實現自我服務、自我發展、自我管理。街道先后在區民政部門備案登記了100多個社團組織；提升環境方面，崗位社工集約辦公，共享基層政府資源；強化政社互動方面，讓社工機構分別掛口街道機關不同的科室，以便鏈接各級政府的資源。
蛇口社區基金會與招商街道辦簽署合作協議
經過多年的“培育”和“陪伴”，社會組織正成為基層治理和社區建設的參與主體。除了前述社工機構承接了“社區服務中心”管理服務工作外，“四海情”老年大學等文體社團在活動中增加了社區成員的溝通，增強了社區凝聚力；“樓棟長聯合會”承接了年度入戶調查工作；策劃實施“蛇口無車日”的 “蛇口社區基金會”還承接了“幸福招商大講堂”系列活動。
二、招商街道基層治理創新的啟示
1、基層治理需要立意高遠主動探索
招商街道7年多的基層治理改革探索，其出發點不僅僅是基層角度完成任務，貫徹落實，而是從黨和國家社會建設的大局著眼立意，自加壓力，主動探索。
在沒有特殊政策、沒有專項經費的條件下，招商街道黨工委辦事處一班人一干就是7年，開展了從區域黨建、公共服務到居民自治和社會組織培育等一系列改革探索，取得了公共服務社會化、政府機構“零臨聘”等具有說服力的成果，這與黨工委書記黃立新同志帶領的一班人聚精匯神、一心一意探索社會治理分不開。黃立新同志個人的管理學專業背景、長期基層工作經歷使他善于運用科學管理的方法整體謀劃社會治理，但更重要的是他和他的同志們對于社會建設的使命感，全身心投入社會治理的實踐，以廉政為善政開路的意志。正如南山區一位區委領導所說：“他是一個改革的人，好象一股清流”。由于城市基層治理的創新剛剛起步，評價標準并不完善，招商街道的實踐表明基層治理是一項典型的“一把手工程”，需要在干部配備、任期上格外重視作出安排。
2、以“橫切面”統籌條塊聯動
城市街道辦是政府與社區間的紐帶，街道黨工委與農村區域的縣委一樣，也是“治國理政的一線指揮部”。基層治理是系統工程，需要街道與政府各部門統籌聯動。在現有行政管理體制下，“塊塊”是“基層”，“條條”是“上級部門”，難免在協調中出現矛盾。因此，作為“塊塊”的負責人必須有所擔當、消化改革中的短期陣痛和種種不理解不支持。招商街道在設立“審批中心”整合相關業務科室審批職能過程中，一個科室的上級主管部門不夠理解，在當年業務考核中將招商街道排在了全市倒數。這提醒我們基層治理創新需要寬松的制度環境，為先行先試者創造有利于改革的外部條件。
3、 把握節奏，重點突破，循序展開
制定“三年行動計劃”是招商街道的重要工作方法，針對街道社會治理的輕重緩急，結合黨和國家的大政方針，鎖定一個改革領域，整合各種優勢資源逐年突破。
黃立新為“招商街道社會組織服務中心”揭牌
第一個“三年計劃”中，2010年為“基層基礎年”，開展了“一核多元”區域化黨建和“一格三員”網格化管理；2011年為“社區服務年”，在花果山社區以“社區服務中心”率先探索跨部門綜合性非行政化的社區服務模式，街道行政服務中心實行“一窗式”、“一體化”服務模式和“全景式、菜單式”公共文化服務模式，以貼近居民、提升服務；2012年為“社區治理年”，以花果山社區為切入點，全面提升社區治理水平。
第二個“三年計劃”中，2013年是“制度建設年”，為使創新落實為制度，為街道和社區制定了200多項制度和規范；2014年開展“多元互動年”，擴大社會參與，提升政企、政社、政民互動水平。這一年全黨開展群眾路線教育實踐，兩者恰好有機結合；2015年是“質量提升年”，旨在精耕細作、打磨細節、體現效果、形成標準；
2016年，招商街道黨工委謀劃未來三年的工作，希望在創新的基礎上構建基層治理中政府和社區的標準，以引領未來的社會建設。這一年招商街道獲得中國社會工作聯合會社區工作委員會頒發的“全國創新型社區建設示范街道”獎。
4、社會治理任重道遠，需頂層設計、戰略推進
30多年前，中國既沒有獨立于政府的市場，也沒有獨立于政府的社會。經過30多年經濟體制改革，市場經濟的觀念、制度深入人心，而社會的建設才剛剛開始。例如“蛇口社區基金會”的發起者中很多都是當年跟隨袁庚創建工業區的“老蛇口”，他們在基金會的運作中發現，社會組織的使命和規則不同于企業，為了有效地決策，理事會成員坐下來一起學習“羅伯特議事規則”。可見，即使是對市場經濟邏輯非常熟悉的蛇口人，對社會組織的運行邏輯還是相當陌生的。整體來說，社會治理的規律還是有待在實踐中認識的領域。
例如，政府公共服務的責任邊界在哪里？社區內部的公共需求是否應由財政支出來滿足？政府是否應建立公共服務的清單？“民生微實事”一類的公共投入如何形成常效機制？業主委員會與居民委員會應當是什么關系？業委會的法定性如何確定、其成員的權利義務如何匹配？
當中國經濟處在崩潰邊緣，經濟體制改革需要“殺出一條血路”的時候，中央是通過建立蛇口工業區、深圳特區等一批“試驗田”，闖出了一個中國共產黨領導下由政府調節與規制的“市場”。今天，當維穩的經費超過了軍費，中國社會處在矛盾風險沖突疊加狀態下，能否用未來30年闖出一個“黨的領導、依法治國、人民群眾當家作主”三位一體的“社會”？來自蛇口的“招商樣本”正在引發我們深入的思考。
（作者單位：明亮，中國（深圳）綜合開發研究院城市化研究所副主任研究員；莫筱筱，北京大學深圳研究生院人文社科學院研究助理、博士；宋華，中國（深圳）綜合開發研究院城市化研究所項目研究員）
