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2024年11月24日
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主持人：本報記者施維
嘉賓：北京農(nóng)村經(jīng)濟研究中心研究員張英洪——北京農(nóng)村經(jīng)濟研究中心研究員，法學博士，主要研究領(lǐng)域：農(nóng)村和農(nóng)民問題。
長期以來，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)成為制約我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要障礙。近年來，加快推進城鄉(xiāng)一體化、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，已成為主流政策選擇，各地在推進城鄉(xiāng)一體化中出臺了不少新措施，取得了許多新進展。但是綜合來看，當前一些地方正在推進的城鄉(xiāng)一體化，還主要側(cè)重于破除傳統(tǒng)的城市與農(nóng)村、市民與農(nóng)民間的二元結(jié)構(gòu)，而較為忽視破除城市內(nèi)部外來人口與本市人口之間的身份、權(quán)利不平等。對此，有學者稱之為雙重的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。本期對話，我們請來了對這一問題非常關(guān)注的北京農(nóng)村經(jīng)濟研究中心研究員張英洪與大家一起討論。
主持人：我們知道，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是我國在社會結(jié)構(gòu)上實行城市、鄉(xiāng)村二元分割的主要形式，主要強調(diào)的是城市與農(nóng)村、市民與農(nóng)民間的兩套不同的社會管理、福利制度，隨著我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的不斷推進，這些問題在很多地方已經(jīng)有了較好的解決；近年來，隨著大量農(nóng)民涌入城市謀生發(fā)展，城市內(nèi)部的“二元結(jié)構(gòu)”問題開始凸現(xiàn)，對這一問題您怎么看？
張英洪：我認為，現(xiàn)在我國事實上存在雙重“二元結(jié)構(gòu)”，我們稱之為靜態(tài)與動態(tài)兩種形態(tài)。靜態(tài)的二元結(jié)構(gòu)就是在計劃經(jīng)濟體制下基于農(nóng)民與市民兩種不同的戶籍身份，以此建立城市與農(nóng)村、市民與農(nóng)民兩種權(quán)利不平等的制度體系，實行“城鄉(xiāng)分治”，使農(nóng)民處于“二等公民”的不平等地位。
動態(tài)的二元結(jié)構(gòu)是基于本地居民與外來人口(主要是農(nóng)民工，但不只是農(nóng)民工)兩種不同的身份，以此建立城市本地居民與外來人口兩種權(quán)利不平等的制度體系，實行“城市分治”，使外來人口處于“二等公民”的不平等地位。靜態(tài)二元結(jié)構(gòu)與動態(tài)二元結(jié)構(gòu)共同構(gòu)成了當代中國的雙重二元結(jié)構(gòu)。在沿海發(fā)達地區(qū)和各大中城市，雙重二元結(jié)構(gòu)交織在一起，共同構(gòu)成了我國城市化和城鄉(xiāng)一體化面臨的重大體制障礙。
主持人：這兩種二元結(jié)構(gòu)有著怎樣的區(qū)別和聯(lián)系？
張英洪：我國靜態(tài)二元社會結(jié)構(gòu)形成于20世紀50年代，它是計劃經(jīng)濟體制的產(chǎn)物，是政府主導的制度安排的結(jié)果；動態(tài)二元社會結(jié)構(gòu)形成于20世紀80年代，它是市場化改革的產(chǎn)物，是市場力量和政府行為雙重作用的結(jié)果。但這種動態(tài)二元結(jié)構(gòu)卻是在傳統(tǒng)靜態(tài)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上形成的，換言之，城市中的動態(tài)二元結(jié)構(gòu)是對靜態(tài)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的復制與異地再生。
改革開放以來，隨著工業(yè)化、城市化的發(fā)展，人口不斷向城市集中，全國各類城市的外來人口不斷增長，一些城市的外來人口大大超過了本地人口。在傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，市場化改革的力量又在城市催生了新的動態(tài)二元結(jié)構(gòu)。全國各類城市特別是大中城市和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的城鎮(zhèn)，同時形成了傳統(tǒng)的靜態(tài)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與改革以來出現(xiàn)的動態(tài)二元結(jié)構(gòu)疊加在一起的雙重二元結(jié)構(gòu)。凡是有外來人口的城市和城鎮(zhèn)都存在著雙重二元結(jié)構(gòu)，在外來人口大量集聚的大中城市，雙重二元結(jié)構(gòu)表現(xiàn)得尤為突出。
主持人：實際上，現(xiàn)在我們討論比較多的農(nóng)民工問題、“蟻族”問題、流動人口問題等城市外來人口問題，都屬于動態(tài)二元結(jié)構(gòu)范疇內(nèi)的。但是，我們現(xiàn)在講破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進城鄉(xiāng)一體化建設，更多的是將注意力投放在靜態(tài)二元結(jié)構(gòu)上，而相對忽視動態(tài)的二元結(jié)構(gòu)。
張英洪：對于外來人口，各地雖然出臺了改善農(nóng)民工等外來人口待遇的政策，但許多城市政府在對待外來人口上的傳統(tǒng)思維和政策仍然存在。由此造成的一種新現(xiàn)象是，在城鄉(xiāng)一體化進程中，傳統(tǒng)靜態(tài)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)正在破除，而動態(tài)二元結(jié)構(gòu)在某些地區(qū)卻在強化。尤其是在發(fā)達地區(qū)各大中城市中，這里的外來人口數(shù)量已經(jīng)大大超過了本地戶籍的農(nóng)業(yè)人口，從某種意義上說，這些地區(qū)動態(tài)二元結(jié)構(gòu)的消極影響甚至超過靜態(tài)二元結(jié)構(gòu)。
隨著城市化的快速推進，外來人口不斷增多，全國各大城市中的動態(tài)二元結(jié)構(gòu)所引發(fā)的經(jīng)濟社會問題明顯加劇。例如在城鄉(xiāng)結(jié)合部改造安置中呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)結(jié)合部改造截然不同的安置失衡現(xiàn)象。一方面，當?shù)鼐用竦玫搅税仓梅?，獲得了拆遷補償款；另一方面，外來戶則基本沒有得到安置，更談不上拆遷補償。
在城市的動態(tài)二元結(jié)構(gòu)中，外來人口面臨的主要問題是戶籍身份、子女上學、就醫(yī)、房屋居住、社會保障、公共參與等公民身份問題和基本公共服務問題。長期的不平等境遇，使城市外來人口的不公正感不斷積累。近些年來城市社會中日益凸顯的農(nóng)民工問題、“蟻族”問題、“蝸居”等城市社會問題，正是動態(tài)二元結(jié)構(gòu)所積累的深層次矛盾的典型反應。不破除動態(tài)二元結(jié)構(gòu)，就不可能解決上述社會問題。
主持人：也就是我們在推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中，必須樹立全面的而不是片面的城鄉(xiāng)一體化思維，必須從破除動態(tài)二元結(jié)構(gòu)這個根本上去認識和解決外來人口問題，破除雙重二元結(jié)構(gòu)。
張英洪：所謂全面的城鄉(xiāng)一體化思維，就是要樹立既統(tǒng)籌兼顧當?shù)爻青l(xiāng)居民權(quán)益，又統(tǒng)籌兼顧本地戶籍居民與外來流動人口的權(quán)益，實現(xiàn)市民與農(nóng)民、本地居民與外來人口的身份平等、機會平等和權(quán)利平等。既要使本市戶籍農(nóng)民共享城市發(fā)展成果，也要使外來人口共享城市發(fā)展的成果。忽視外來人口基本權(quán)益，只是片面的城鄉(xiāng)一體化，實質(zhì)上并沒有完全跳出城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的傳統(tǒng)思維。
要按據(jù)黨的十七屆三中全會精神，堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，把加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局作為根本要求，堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活的方針，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，消除對農(nóng)民的制度性歧視，使廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共享改革發(fā)展成果。靜態(tài)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)有比較明顯的城鄉(xiāng)和戶籍界限，這是當前破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的工作重點和落腳點。動態(tài)的二元結(jié)構(gòu)存在于城市之中，它沒有明顯的地理界限，但卻有顯著的身份界限。
要重新認識城市的外來人口，著力破除動態(tài)二元結(jié)構(gòu)。要通過體制機制創(chuàng)新，重點實現(xiàn)和保障外來人口平等的就業(yè)權(quán)、受教育權(quán)、健康權(quán)、居住權(quán)和社會保障權(quán)，實現(xiàn)和保障外來人口對城市公共事務的選舉權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)。切實破除城市中的動態(tài)二元結(jié)構(gòu)，應當成為各類城市加快城市化和城鄉(xiāng)一體化的重中之重。
