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2024年11月22日
星期五
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城鎮化是現代化的必由之路。國家發展和改革委員會日前透露，2017年推進城鎮化的首要任務仍然是推動非戶籍人口在城市落戶，并且表示，今年將全面實施居住證制度。近三年，戶籍人口城鎮化率、常住人口城鎮化率分別累計提高了5.5個、3.62個百分點。但與此同時，實際落戶進程不及社會預期。本期“思與辨”就該話題進行討論。
■ 主持人：尹傳剛
■ 嘉 賓： 李長安（ 對外經濟貿易大學公共管理學院教授、博士生導師）
張敬偉 （中國人民大學重陽金融研究院客座研究員）
和靜鈞（西南政法大學政治與公共管理學院副教授）
全面實施居住證制度，設定了明確且緊迫的時間表，凸顯中央要求各地加速推進戶籍制度改革
主持人：在你們看來，全面實施居住證制度，有何意義？
和靜鈞：從享受城市基本公共服務和便利的角度上看，居住證的持有人與戶口居住人在經濟與醫療教育服務方面權利趨同，這使居住證持有人在不需要放棄原戶口的代價下獲得與戶口地居民一樣的權利，更有利于其從容進退。全面實施居住證制度，減少了“二元戶籍”的制度阻力，有利于人力資源優化配置，也有利于促進農業人口的城鎮化。
張敬偉：在戶籍制度改革尚未完成的現實情況下，全面實行居住證制度是較為現實的選擇。全面實施居住證制度，設定了明確且緊迫的時間表，凸顯中央要求各地加速推進戶籍制度改革。更大的意義在于，從中央到市場再到民意，形成了推進戶籍制度改革的強大合力，對地方政府尤其是城市治理者形成了強大壓力。
李長安：如果能夠順利實行居住證制度的話，那么不管是城里人還是鄉下人、本地人還是外地人，都是本地的居民，因而都可以享受本地居民擁有的各項福利政策。用居住證替代原有的暫住證，首先從稱呼上就強化了“居民”和“居住”的理念，淡化“戶籍”和“暫住”的概念，有利于消除對外來人口的歧視，更容易被流動人口所接受，增進他們對居住地城市的認同感和歸屬感，引導他們主動融入當地、融入城市。
實際落戶進程不及社會預期，主要原因是地方層面的“中梗阻”，深層次的原因主要還是利益在作祟
主持人：實際落戶進程不及社會預期，阻礙非戶籍人口在城市落戶的因素有哪些？
張敬偉：實際落戶進程不及社會預期，主要原因是地方層面的“中梗阻”，深層次的原因主要還是利益在作祟。
一方面，人口流動有其自然規律，區域經濟發展的不平衡，導致了人口流向發達地區，而一二線熱點城市又是人口流動的焦點。這就導致了不同地區、不同城市非戶籍人口落戶的差異性。一二線熱點城市和經濟發達城市，人口流入過速，超過了這些城市的容量限度，從而帶來一二線熱點城市入戶政策的限制性甚至遲滯性舉措。對于入戶設置了嚴格的甚至是不平等的政策，只有高端和精英人士才能享受入戶，這就造成了新的不公平。有些中西部欠發達地區和中小城市，雖然戶籍制度改革推進力度很大，但客觀地說，吸引力不大。
另一方面，從暫住證到居住證，其實非戶籍人口在城市落戶的關鍵不是領到多么好聽和多么好看的“證”，而在于這些“證”和入戶城市的戶口本是否有一樣的含金量，即平權保障下的市民待遇。但是給予外來人口平權待遇，入戶城市又不堪重負，而且社保、公積金等也沒有實現全國聯網，在地方財政各自為政的前提下，熱點城市無法讓更多人入戶，即使給予居住證待遇，也不能讓外來人享有戶籍人口的待遇，也是不得已而為之。
更重要的是，頂層設計對加速戶籍改革有嚴格要求，但是對于戶籍制度圍城突破后，對不同城市面臨的入戶差異性難題，并未給予足夠的解決方案，對不同城市的利益平衡也關注太少。既讓馬兒跑，又不給馬吃草，經濟發達地區和熱點城市對戶籍制度的改革自然熱情不夠，推進乏力。
李長安：一系列惠農政策的實施以及土地價值的上升，許多農民農業經營的收入有所提高，返鄉就業創業形成潮流，這也使得農民進城當城里人的意愿大大降低。
戶籍人口城鎮化率能否繼續提高，既取決于農村勞動生產率的提高和農民進城意愿，也取決于城市本身的吸納能力和包容態度
主持人：城鎮化的根本目的是為人類生活創造更美好、更有效的生存環境，使得城鄉之間、不同人群之間更加融合。為此，城市要進行哪些制度層面的變革？
張敬偉：城鎮化和現代化密不可分，現代化的表現是法治為本的市場大流通和人口大流動，核心要義是“遷徙和居住的自由”背景下的公民平權待遇。因而，城市治理者要更新城市化思維，涵養現代化理念，要有迎接開放和包容之心，對待外來入戶者。這需要勇氣甚至是直面陣痛，但是一線城市有責任承擔起中國新型城鎮化的責任來。發展依然是城鎮化的第一要務。只有填平區域發展不平衡的鴻溝，模糊不同線際城市的界限，人們才會安于就地落戶而不會奔向異鄉。
戶籍制度改革要跟得上城鎮化的節奏，也需要進行更多配套改革，如公積金異地提取，社保、醫保全國聯網等。不過，這需要各地各部門通力合作。中央有指示，市場有期待，公眾有需求，各地各部門準備好了嗎？
和靜鈞：經驗表明，推動城鎮化發展的動力是產業發展水平，產業發展到一定程度，自然會形成“就地城鎮化”，即不需要通過“移民城鎮化”就能達到城鎮化的狀態。城市的產業化水平如何，決定了城鎮化的質量與水平如何。現代城市理論是以人的發展需要與發展預期的滿足程度為基礎，城市在人文關懷、醫療衛生、生態環境、文化底蘊、治安安全、產權保護等方面越是做得好，越會有人遷移進來，來了就會想方設法落戶。
李長安：城鎮化的過程本質上就是農民進城變成市民的過程，因而其核心就是“人的城鎮化”。戶籍人口城鎮化率能否繼續提高，既取決于農村勞動生產率的提高和農民進城意愿，也取決于城市本身的吸納能力和包容態度。城市應該采取更加積極的措施，來應對城鎮化帶來的挑戰。就業是民生之本，因而城市首先應該創造更多的就業崗位，為進城農民提供更多的就業機會；其次要增加對公共服務設施的投資，主動化解因為人口增加對公共服務設施帶來的壓力；最后應采取更加包容的措施，努力消除阻礙農民進城落戶的各種障礙，增強農民市民化的融入度。
