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2024年11月24日
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供給側結構性改革·煤炭去產能焦點熱點話題系列報道之一：
優質產能釋放得好，落后產能才能退得好
國家發展改革委日前印發的《關于做好2017年迎峰度夏期間煤電油氣運保障工作的通知》提出，加快推進煤炭優質產能釋放，大型煤炭企業要挖潛增產，重點產煤區要帶頭落實增產保供責任。
一邊是大力去產能，一邊又要求釋放優質產能，兩者是否互相矛盾？對此，國家發展改革委經濟運行局有關負責人表示，去產能主要是去無效低效產能，這部分無效產能的退出對產量影響有限；同時，釋放優質產能也會對落后產能產生擠壓。“優質產能釋放得好，落后產能才能退出得好。”
對此，專家學者普遍表達了贊同態度。“應根據市場形勢變化制定合理政策。當前，夏季用電高峰來臨，要做好保供應工作。”國家信息中心經濟預測部宏觀經濟研究室主任牛犁對中國經濟導報記者表示，釋放優質產能并不表示去產能“中斷”，短期煤炭價格上漲有很多原因，但我國煤炭產能總體過剩局面并沒有根本改變。
去產能帶來諸多積極變化
近年來，我國煤炭行業產能一直嚴重過剩，去產能是煤炭行業的首要任務之一。2016年2月發布的《國務院關于煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》強調，在推進供給側結構性改革的大背景下，以煤炭行業化解產能過剩作為去產能任務的切入點，從2016年開始，用3～5年時間，再退出煤炭產能5億噸左右、減量重組5億噸左右。
2016年，全國共退出煤炭產能超過2.9億噸，超額完成2.5億噸的年度目標任務。
隨著去產能工作持續推進，我國煤炭市場供需關系出現明顯改善，煤炭企業資產狀況好轉，融資能力增強，銀行欠債、客戶欠款、社保欠費、安全欠賬、技改創新投入不足等矛盾有所緩解。例如，截至2017年4月底，陜西省煤礦累計拖欠工資比2016年底下降61.77%。
更重要的是，我國在去產能工作推進中完善政策，建立了去產能制度體系。比如，我國制定出臺了獎補資金、職工安置、財稅、金融、國土、環保、質量、安全等8個方面的配套文件，又根據去產能工作推進實際，在職工安置、債務處置、“僵尸企業”處置等方面進一步細化完善了政策措施。
卓創資訊/供圖
不僅如此，圍繞促進煤炭及相關產業持續健康發展，我國還開展了中長期合同、增減掛鉤減量置換指標交易、最低庫存和最高庫存、防范價格異常波動等有效探索。例如，在中長期合同方面，國家發展改革委和國務院國資委印發《關于加強市場監管和公共服務保障煤炭中長期合同履行的意見》，改變了長期以來煤炭中長期合同定量不定價、沒有運力保障、沒有履約保證的情況，對穩定煤炭市場發揮了特殊重要作用。
加減法助益行業行穩致遠
推進供給側結構性改革，要處理好減法和加法的關系。國家發展改革委經濟運行局有關負責人表示，當前去產能要做好減法，把握癥結、用力得當，突出定向、精準、有度，淘汰資源枯竭和安全生產等方面不達標煤礦。去產能過程中也要做好加法，即在低效無效產能加快退出的同時，通過減量置換發展優質產能，實現煤炭產能有序銜接。這既是保障煤炭穩定供應的現實需要，也是促進煤炭產業結構調整升級的重要路徑。
該負責人介紹，我國目前煤炭總產能中有相當一部分屬于建設煤礦和技改煤礦規模，除了部分已經進入聯合試運轉的煤礦外，大部分不能形成產量。同時，生產煤礦中也有一批資源枯竭、災害嚴重、成本高、競爭力弱、安全程度不高、長期停工停產的煤礦，對產量貢獻不大，且嚴重制約行業發展的質量和效益。“去產能主要就是去掉這些無效低效產能，進一步提高資源配置效率和產能利用率，優化產業結構和生產布局。”
2016年，全國退出資源枯竭、長期虧損、安全基礎差的煤礦2000處左右，其中退出30萬噸以下小煤礦1500處，全國煤礦數量下降到8000處以下。
在做好減法的同時，也要做好加法，加快優質產能發展。國家發展改革委在嚴格實施產能減量置換、淘汰更多落后產能的基礎上，通過支持先進產能發展等方式加快優質產能釋放。
國務院《關于煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》印發之前，部分開工建設煤礦的產能置換方案已獲得審核通過，全部為按先進產能標準建設的大型煤礦。實施去產能協作和指標交易，為煤炭行業去產能提供了職工安置和資金支持，節約了中央獎補資金使用，也促進了更多落后產能退出，促進了結構調整和布局優化。
隨著去產能的深入推進，煤炭開發布局已發生顯著變化——西南、中南、東北地區的煤炭開發主體大幅度減少，煤炭生產開發向大基地和大企業集中。
兩只手協力化解過剩產能
煤炭去產能過程中，社會各界對煤價過快上漲有所擔憂，并對產能與產量的關系、如何引導優質煤炭產能發展等方面，展開討論甚至爭論。接受中國經濟導報記者采訪的專家學者普遍表示，煤炭去產能要特別處理好政府和市場的關系，使“兩只手”協同發揮作用。
近日，安徽省淮南市潘集區采煤沉陷區水域上，總裝機容量為40兆瓦的水上漂浮式光伏發電站開始陸續并網發電。淮南是傳統的煤炭開采城市，近年來，該市積極發展采煤沉陷區水域建設漂浮式光伏發電站，既不占用土地資源，又科學利用水面發展清潔能源，為采煤沉陷區水面綜合治理和開發利用探索出一條新路。新華社
牛犁表示，煤炭行業之所以出現嚴重產能過剩，與該行業內國企占比較高密切相關。國有企業對市場反應不夠靈敏，單純依靠市場機制作用，短期內難以有效解決煤炭行業產能過剩問題。“因此，煤炭去產能需要借助政府這只‘看得見的手’。”
在牛犁看來，產能過剩本身就是市場失靈的表現，去產能無法單純依靠市場手段解決。在職工安置、債務處理等方面，企業退出產能時會面臨許多困難和問題，僅憑借市場手段，企業可能并不愿退出，產能過剩問題因此難以得到真正有效解決。而積極發揮政府作用，通過財政資金獎補職工安置，并充分運用產業政策、節能環保標準和安全生產要求等抓手，就會加快化解過剩產能。
“從這個意義上說，發揮政府作用與發揮市場機制作用并不矛盾。”牛犁表示，要充分發揮市場倒逼機制下的政府調控作用，按照“嚴控新增、淘汰落后、優化存量”的思路，使去產能與深化改革、企業重組、優化升級有機結合。
與此同時，去產能也要充分發揮政府與市場的合力。“要遵循市場規律，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，通過優勝劣汰退出落后產能。”牛犁進一步分析指出，政府應進一步加強市場監管，繼續加大環保、國土、質量、安全、能耗等方面的監管執法力度，使優質企業真正體現出優質，倒逼煤炭落后產能加快徹底退出。
