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2024年11月24日
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城市化網(wǎng)訊 城市化委員會(huì)委員、清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明5月22日在人口形勢(shì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展研討會(huì)上發(fā)言時(shí)談到了房?jī)r(jià)高的原因，他直言：“一個(gè)很重要的原因，只注重遏制需求，而忽略了增加供給。為什么不能增加供給呢？就是土地控制在政府手里。”
蔡繼明的發(fā)言題目是“充分發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用，優(yōu)化人口與土地、空間配置”。以下文字為發(fā)言全文：
我不直接討論人口生育政策，而是對(duì)現(xiàn)有的人口怎么和土地、空間這兩大資源之間進(jìn)行合理的配置。
2013年的中共十八屆三中全會(huì)提出一個(gè)命題，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是要處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，怎么處理好呢？“讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”。當(dāng)然后面還有一個(gè)尾巴：“和更好發(fā)揮政府作用”。
對(duì)這句話怎么解讀理論界有不同的觀點(diǎn)。比如說市場(chǎng)配置資源，是所有的資源還是僅僅一部分資源？有的官員甚至提出土地資源的配置就不能由市場(chǎng)來決定，而應(yīng)該有規(guī)劃和用途管制。
我理解，中央的決定應(yīng)該是全稱判斷。資源指的就是經(jīng)濟(jì)資源，通常是包括勞動(dòng)、資本、土地。土地是財(cái)富之母，勞動(dòng)是財(cái)富之父，這兩項(xiàng)資源應(yīng)該說是最重要的原始資源。市場(chǎng)在資源配置中起決定作用，首先就應(yīng)該表現(xiàn)在在人口資源和土地資源的配置中要起決定性作用。
政府的作用怎樣更好地發(fā)揮呢？政府的作用是在尊重市場(chǎng)決定性作用，承認(rèn)市場(chǎng)決定性作用的基礎(chǔ)上，如果市場(chǎng)出現(xiàn)了一些失靈，出現(xiàn)了一些外部性，政府這只看得見的手插入進(jìn)來進(jìn)行調(diào)整，但是不是取代。這是我理解十八屆三中全會(huì)的命題。
下面我講兩個(gè)方面。一個(gè)是市場(chǎng)在城市人口分布中的決定性作用，當(dāng)然城市人口的分布也涉及到城鄉(xiāng)之間人口的分布。目前我們實(shí)際上是采取了一種計(jì)劃配置，這種計(jì)劃配置控制阻礙了我國(guó)的城市化進(jìn)程。
我國(guó)目前城市化的速率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于同期的日本。由于實(shí)行城鄉(xiāng)二元戶籍管制、人民公社、統(tǒng)購統(tǒng)銷等糧食政策，新中國(guó)成立之后30年里面，我們的城市化率僅僅提高了7個(gè)百分點(diǎn)，由10%到17%。而日本在這30年期間，每年提高1.14個(gè)百分點(diǎn)。
我國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于常住人口城鎮(zhèn)化率。去年常住人口城鎮(zhèn)化率是57.35%，已經(jīng)接近中等收入國(guó)家平均水平，但是戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有41.2%，二者之間的差額是2.23億農(nóng)民工及其家屬，他們進(jìn)城被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)居民，但是沒有真正地享受城市居民的各種公共服務(wù)和福利。
城市化率遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)化率。這是什么概念？城市化率僅僅指的是658個(gè)城市，但城鎮(zhèn)化率就涉及到兩萬個(gè)小城鎮(zhèn)，平均每個(gè)鎮(zhèn)的人口就是一萬，兩萬個(gè)小城鎮(zhèn)就涉及到2.2億鎮(zhèn)民，但是不是市民。57.35%指的是城鎮(zhèn)化率，如果是指城市化率，就要扣掉這2.2億鎮(zhèn)民，只計(jì)算市民，城市化水平就低得多。
這就導(dǎo)致了半城市化，引發(fā)了3600萬流動(dòng)人口，6100萬留守兒童，5000萬留守婦女，5000萬留守老人。由此，我們?cè)谵r(nóng)村還存在著大量剩余勞動(dòng)力的情況下，城市里已經(jīng)出現(xiàn)了民工荒，還有每年一度的春運(yùn)潮。
人口城市化同時(shí)還滯后于土地空間的城市化。最近一次造城運(yùn)動(dòng)已經(jīng)導(dǎo)致我國(guó)的城市規(guī)劃人口超過30億，按照發(fā)改委的規(guī)定，每增加一平方公里的城市建成區(qū)，要承載一萬人口。每個(gè)城市規(guī)劃的人口，一定超過了我們國(guó)家的人口總量。
我們的城市化分布，大中小城市的分布，一直是存在著分歧。中央似乎反復(fù)強(qiáng)調(diào)要優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)，嚴(yán)格地控制大城市。中共十六大也提高大中小城市小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，但是協(xié)調(diào)發(fā)展不等于平衡發(fā)展。
人口向大城市集聚是客觀規(guī)律。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)上來看，是一個(gè)普遍的規(guī)律。聯(lián)合國(guó)公布從1950年到2015年，乃至從2015年預(yù)期未來15年到2030年，大城市、特大城市特別是千萬以上人口的大城市數(shù)量增長(zhǎng)的速度、規(guī)模都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過中小城市和小城鎮(zhèn)，特別是30萬-50萬以下的這些小城鎮(zhèn)。
中國(guó)的數(shù)據(jù)也給我們提供了相應(yīng)的證據(jù)。改革開放從1982年到2010年，千萬以上人口的大城市成長(zhǎng)的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于50萬以下的小城鎮(zhèn)。最近五年中國(guó)35個(gè)主要城市流入了3700多萬人口，其中75%是進(jìn)入了三大都市圈的8個(gè)大城市和5個(gè)樞紐城市。
聯(lián)合國(guó)預(yù)測(cè)未來10年人口增長(zhǎng)速度最快的20座城市里面，中國(guó)就包括了10個(gè)。
優(yōu)先發(fā)展大城市的理由我不必多說。在同等情況下，大城市創(chuàng)造的GDP遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過中小城市和小城鎮(zhèn)。美國(guó)的曼哈頓67平方公里，平均每平方公里創(chuàng)造的財(cái)富是16億美元，中國(guó)唯一一個(gè)可以跟它媲美的就是上海浦東、靜安區(qū)大概能夠達(dá)到。其他的可以想象我們的土地利用效率是極低的。
另外大城市在控制污染方面，大城市在提供就業(yè)方面，大城市的競(jìng)爭(zhēng)力都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中小城市和小城鎮(zhèn)。
所以我們就得出一個(gè)建議，應(yīng)該取消在計(jì)劃上、行政上對(duì)大城市人口的規(guī)模控制。我國(guó)的特大城市、超大城市不是多了，是少了。
國(guó)際上一個(gè)國(guó)家最大城市人口占這個(gè)國(guó)家總?cè)丝诘谋壤怯幸?guī)律的。上海是中國(guó)最大的城市，但是上海在中國(guó)總?cè)丝谥兴嫉谋戎剡h(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平。像日本一億多人口，東京3700多萬人口；韓國(guó)五千多萬人口，首爾占的比重更大。北京、上海的人口應(yīng)該在五千萬左右。
我國(guó)的超大城市本身仍有發(fā)展空間。我國(guó)的特大城市、超大城市的人口規(guī)模、人口密度、人均GDP都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)際上的超大城市水平。
我們的三大都市群人口所占的比例都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于日本的三大都市群以及美國(guó)的三大都市群在全國(guó)人口所占的比例。
所以不能夠人為地限制特大、超大城市的發(fā)展。這里面有中央、國(guó)務(wù)院的文件的錯(cuò)誤：全面放開建制鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。最近在“十三五”規(guī)劃中，北京控制人口目標(biāo)是2300萬，上海是2500萬，廣州是1550萬，深圳是1480萬，天津是1350萬。
事實(shí)上，從OECD國(guó)家、美國(guó)的紐約和日本的東京來看，當(dāng)一個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)承載力接近于1的時(shí)候，地區(qū)人口總量將逐漸穩(wěn)定；如果是大于1，凈人口還會(huì)增加。經(jīng)濟(jì)承載力怎么計(jì)算？這個(gè)地區(qū)的生產(chǎn)總值占整個(gè)國(guó)民生產(chǎn)總值的份額除以這個(gè)地區(qū)的人口占全國(guó)總?cè)丝诘姆蓊~。東京目前還是大于1，所以東京的凈人口還是在增加。而北京這個(gè)指標(biāo)是2.15，上海是2.10，憑什么要限制北京的人口？這是人為限制北京人口，不符合客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律。
尤其是在限制人口的同時(shí)，又限制空間的發(fā)展。國(guó)土部反復(fù)強(qiáng)調(diào)五百萬以上人口的特大城市不再新增建設(shè)用地。這導(dǎo)致一二線城市去庫存，房?jī)r(jià)猛增；三四線土地不需要土地，還硬要給它土地。這是人為控制大城市，違反經(jīng)濟(jì)規(guī)律導(dǎo)致的結(jié)果。
上海最近這幾年，農(nóng)民工增長(zhǎng)的速度都在下降，上海的戶籍人口占常住人口的比例也在下降。雖然去年有所增加，但是是城市人口特別是戶籍人口的自然增長(zhǎng)率。
第三個(gè)方面，就是市場(chǎng)在土地資源配置中的決定性作用。可是恰恰是在這個(gè)領(lǐng)域，我們?nèi)匀粚?shí)行計(jì)劃配置。計(jì)劃配置的結(jié)果導(dǎo)致的是征地制度，征地的范圍盲目地?cái)U(kuò)大，沒有限制，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民的收入差距不斷擴(kuò)大，導(dǎo)致土地的腐敗，導(dǎo)致城市房地產(chǎn)價(jià)格不斷上升，原因就在于土地價(jià)格不斷上升。
由于這種計(jì)劃配置土地資源，導(dǎo)致我們國(guó)家，一個(gè)是城市建設(shè)用地占國(guó)土面積的比例偏低，建設(shè)用地里面工業(yè)用地占的比例又過大，商業(yè)用地特別是住宅用地占的比例過小，這都是人為調(diào)控的結(jié)果。
以北京和東京為例，北京的土地面積是16000平方公里，東京是13000平方公里，差著3000平方公里，北京的人口是2300萬，東京的人口是3600萬，結(jié)果我們發(fā)現(xiàn)北京住在10層以上樓房的人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于東京住在10層以上的人口，而且東京人口的40%是擁有別墅的，我們從2003年開始就禁止建別墅了。這到底是什么原因呢？就是人為地在控制土地的供給。我們土地?cái)?shù)量并不缺，北京、上海實(shí)際上土地的開發(fā)程度也僅僅只有20-30%。人為地控制土地的供給，導(dǎo)致土地價(jià)格不斷上升，從而給土地財(cái)政提供了收入來源。
另外一個(gè)就是資源配置的不合理。北京的地鐵只有500公里長(zhǎng)，而東京的地鐵是2000多公里。不僅如此，看一下地鐵的出口，北京國(guó)貿(mào)應(yīng)該說是很繁華的地方，這一站出口只有9個(gè)，而東京新宿地鐵的出口是159個(gè)。
為什么這些年房?jī)r(jià)十年九調(diào)，越調(diào)越高？一個(gè)很重要的原因，只注重遏制需求，而忽略了增加供給。為什么不能增加供給呢？就是土地控制在政府手里。
控制在政府手里是靠什么控制的？是靠計(jì)劃。每年國(guó)家新增建設(shè)用地指標(biāo)600萬畝，而實(shí)際需求據(jù)國(guó)土部說是1200萬畝。我不知道憑什么實(shí)際需求是1200萬畝，非要控制在600萬畝。
所以這里我們呼吁要構(gòu)建全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，特別是要讓農(nóng)村集體土地里面的建設(shè)用地，建設(shè)用地里面70%的宅基地進(jìn)入市場(chǎng)。因?yàn)檗r(nóng)村的集體建設(shè)用地是19萬平方公里，城市建設(shè)用地才9萬平方公里。但是農(nóng)村的人口現(xiàn)在已經(jīng)不到50%了，而且大量的人口已經(jīng)進(jìn)城，大量的宅基地是閑置的。我們現(xiàn)在不允許宅基地入市。
隨著大量的集體建設(shè)用地里面的宅基地入市，我想城市的地價(jià)就能降下來，地價(jià)降下來房?jī)r(jià)就能降下來。這樣農(nóng)民工遷徙定居成為城市人口最大的障礙就消除了。
兩個(gè)方面來看，加快市場(chǎng)化改革，徹底改變由計(jì)劃來配置人口資源、土地資源，這是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要的措施。
