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2024年11月24日
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改革開放以來地方治理空間的變化 文/楊雪冬 這里所說的治理空間指的是治理關系運行所處的地理空間、社會空間以及公共空間。地理空間指的是行政轄區，社會空間指的是社會關系集聚的地點，公共空間指的是個體行為者可以共享的空間。這三種空間并非相互隔離的，而是交織在一起的，這就需要地方政府不斷調整自身，來適應不同空間的需要。改革開放以來，地方治理空 第一，地方治理運行的地理空間不再局限于地方政府原來的行政轄區邊界內，而是隨著社會經濟發展的需要進行了調整和擴展。 在過去30年中，各層級地方政府的數量發生了較大變化，這意味著行政轄區邊界也進行了調整。除了省級政府數量、市政府（包括地級、縣級）數量增加了外，縣政府和鄉鎮政府隨著“縣改市”和“鄉鎮合并”步伐的加快，數量在逐年減少。而且行政層級越低，數量變化越大。對于絕大多數縣級政府來說，行政邊界并沒有改變，但是行政從屬關系和轄區內治理單位都發生了較大變化。在行政從屬關系上，隨著“市領導縣”體制的建立，被市領導的縣的數量從1978年的156個增加到2002年的1266個，被市代管的縣則從1982年的0個，增加到2005年310個，平均每個市領導5.8個縣。進入新世紀后，由于一些縣或縣級市經濟力量的壯大，為了擴大當地政府的自主權，浙江等省開始實行“省直管縣”的改革嘗試。對于縣或縣級市來說，轄區內的鄉鎮或者被大量合并，或者在城市化過程中被撤消，轉為街道辦事處。此外，城市化和工業化帶來的另外三個變化也值得注意。一是城市邊界的擴張造成的城市之間的對接，由此推動了這些相鄰城市謀求跨邊界的治理合作。比如長三角的城市合作，西安與咸陽之間的“西咸一體化”、河南鄭州與開封之間的“鄭汴一體化”。這些城市之間的治理合作打破了行政邊界對經濟發展的阻礙，為資本和其他資源的流動提供了更廣的地理范圍，并且實現了資源的共享。另一個變化是最近幾年出現的城鄉一體化。在中央政策的推動下，成都、重慶等城市開始探索把城市掌握的資源向轄區內的農村延伸的機制和制度，以解決長期存在的城鄉分割、分治局面。盡管這方面的探索存在著許多值得討論的問題，但是方向是正確的。因為地方治理是整體治理，不是農村與城市分開的治理。第三個是環境問題日益突出，跨行政邊界的污染事件頻繁出現，迫使地方政府在相關領域開展治理合作。 地理空間的變化并沒有破壞以地域為基礎的地方認同，相反，地方治理越來越重視利用地域特征來塑造和加強地方認同。當然，地方認同的加強培養了當地居民對家鄉的熱愛，但是，對于地方治理主體來說，展現地域特征和本地文化，更重要的目的是獲得更大范圍的關注，以吸引投資，來加快本地發展。因此，地方認同的培養帶有明顯的經濟色彩。這突出表現為以文化品牌宣傳為基礎的招商引資以及旅游業的發展。在現代化和城市化的進程中，一方面許多地方的傳統文化在消失，另一方面，也是非常重要的是許多地方的傳統文化被發掘出來，并成為這些地方發展的條件。地方治理的地理空間的變化也涉及了文化空間的呈現。 第二，地方治理所處的社會空間被重構。 在計劃經濟時代，社會關系是在單位和戶籍所在地這樣具體的、政府提供和控制的空間中展開的。在這些空間中，每個行為者的身份都是固定的，并且對這些空間有著強烈的依附關系。脫離它們，行為者不僅失去了歸屬，而且也會被整個社會拒絕。這些空間既為社會行為者提供了保護，也設定了邊界。然而，市場化和城市化的發展，一方面賦予了社會個體財產權，推動了社會階層的分化、社會流動性的增強，使一些社會個體有條件來擺脫傳統的控制性空間，來建構自己的社會關系，形成自己的組織，尋找新的認同，另一方面也迫使一些社會個體離開原來生活的社區，或者搬遷到城市中的邊緣地區，或者流動到城市里。因此，地方治理必須要適應這些不同群體對社會空間的需要。社會空間的重構主要是通過社區建設和基層民主兩種方式進行的。社區建設與基層民主是重疊進行的，其基本的制度前提是社區是居民自治單位。在社區中，居民對社區的事務進行自我選舉、自我決策、自我管理、自我監督，社區是基層民主運行的空間，基層民主則是社區運行的基本機制。社區建設首先是1990年代初期從城市開始的，進入新世紀后，社區建設概念也開始引入農村。城市社區建設的主要目的是為擺脫單位空間的社會個體、離開農村、進入城市的流動人口提供獲得公共服務、形成新的認同的新空間。農村社區建設則適應了農村人口結構失衡、精英大量外出、公共服務缺乏的現實，力圖為農村發展吸收更多的資源。基層民主通過賦權，滿足了社會個體參與社會空間重構的需要。他們通過參加選舉、參與決策以及管理，增強了對自己所處的社會空間的認同。由于社會的分層，社會空間中的個體也開始多元化，無論在利益要求和自身條件方面都呈現出多樣化，因此社會空間的重構不僅需要多元的社會個體進行自我調整，學會自我管理，也要求離社會空間距離最近的地方政府調整自身與這些具有自治功能的空間之間的關系，有效地將其整合進地方治理框架中。 從1990年代以來，在社會空間治理方面，有四種變化值得重視：（1）在城市化的過程中，有大量新的城市社區建立起來，而老的社區的居民結構也隨著人口流動而更多樣化；（2）政府主動推動社區選舉和社區管理機制的改革，以更好地實現從對社區的直接控制轉為間接控制；（2）隨著商業性住宅小區的大規模興建，業主、物業服務機構以及社區居民委員會成為這類社區內的基本關系。業主的自我管理與代表政府的社區居民委員會的管理之間的關系需要在現有體制框架內找到更有效的協調機制；（3）社區內的社會志愿者組織發展起來。這些組織成為社區服務的重要參與者和提供者。地方政府對于這些組織基本上持鼓勵態度，并且在資金方面也給予了一定的支持。另外，更重要的是，許多志愿者組織是居民自發組成的，對于培育居民對社區的認同具有重要作用。 第三，地方治理必須應對公共空間的增加與擴展。 社會關系的多元化直接推動了公共空間的增加和擴展。有三類主要的公共空間。一類是作為場所的公共空間，比如廣場、公園、圖書館、博物館等；第二類是作為公共資源的公共空間。與場所相比，這類公共空間的最大特點是可以對使用者進行清晰的分類，并區別他們的使用權。比如道路，按照使用權可以分為步行者、騎自行車者和汽車使用者。而作為公共空間的場所則很難區分出使用者的類別。第三類是作為交往方式的公共空間，比如輿論媒體、互聯網絡。新的通訊和交往技術的發展，為這類公共空間的發展和衍生提供了基本條件。都市類報紙、社會問題類電視節目以及網絡中的社群、博客等都是新興的交往空間。這類空間可以是具體的，也可以是抽象的。與前兩類空間相比，次類空間的最突出特點是突破了地域限制，使社會個體有了更廣闊的實現個人自由的場所。盡管公共空間可能會有明確的提供者或管理者，卻是可共享的，而且共享者相互之間可能都是陌生人。因此，公共空間的拓展既是公民社會發展的重要標志，也為地方治理增添了新的內容。公共空間的建設和維護機制，公共空間中多主體之間的關系等都與地方政府有著直接或間接的關系。地方政府在公共空間中扮演著多重角色，既是公共空間的提供者，也是其中的利益相關者，更多情況下是公共空間中各種關系的規范者。多種角色使地方政府必須學習擺脫單一主體主導的思維和行為模式，學會適合公民社會的要求。雖然，從1980年代后期開始，一些地方政府已經開始將市場機制引入公共空間的建設，改變了政府是公共基礎設施單一提供者的局面，加快了這類公共空間的建設。但是，政府對于公共交往空間的發展，反應遲緩、行為僵硬，很容易成為這類新空間健康發展的阻礙，甚至被排斥在外。 近些年來，在地方政府管理過程中，出現了多起通過外部力量干預解決當地治理問題的典型案例。比如最近獲得解決的靈寶青年王帥“發帖獲囚”案。與以往不同的是，外部力量作用的發揮一開始并非是通過行政層級自上而下的直接干預實現的，而是首先通過社會公開輿論的披露、討論間接影響實現的。顯然，地方政府的管理雖然仍舊是以地理轄區為空間基礎的，但是地方問題的治理已經超越了行政轄區邊界，形成了自己的空間——治理空間。在這些治理空間中，有更為多元的治理主體，更為復雜的治理關系。 治理空間的變化是我國社會轉型期比較顯著的新情況新問題，也使得地方治理過程更為復雜。因此，在許多領域（無論是傳統的管理領域，還是新興的社會領域）不少地方政府往往表現出“缺乏治理能力”或者“治理負擔過重”。對此，一方面，分析和反思地方治理中“全能主義”的思維方式和行政作為，學術界和官方研究機構已有大量研究成果，認為，地方政府或者要學會合作以爭奪更多的治理資源，或者要學會放權和賦權，使社會實行自我管理。另一方面，對于地方治理必須應對的公共空間（在現實生活中正以加速度）增加與擴展這些新情況新問題，簡單粗暴的“管制主義”（如王帥案）的思維方式和行政作為顯然與時代步伐相違且只能獲得負效果。所幸，發生在地方治理縣政層面的王帥案，不僅通過地方治理的省政層面得到矯正，而且推動了人們思考地方治理如何適應治理空間的變化，特別是如何適應和對待公共空間的增加與擴展。這一切，既需要學術與學理的深入探究，也需要地方治理實踐者們解放思想積極應對。(來源：學習時報 ) |
