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2024年11月21日
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蔡義鴻：中國國際城市化發展戰略研究委員會秘書長
明 亮：中國（深圳）綜合開發研究院城市發展研究所研究員
概要
處在加速城市化進程中的長沙縣，于2009年年底開始探索“鎮改街”管理體制創新，將星沙鎮改設為星沙、湘龍、泉塘3個街道辦事處。我們試圖以泉塘為例，從“鎮改街”試點的背景、具體做法和實戰效果，分析探討城市管理體制創新對于產業發展與城市功能升級所起到的優化協調作用。
引子
2008年，當湘潭伢子左小陽第一次來到長沙縣成為長沙市經開區的一名保安隊長時，沒有看到高樓大廈、喧囂鬧市，只有滿目的廠房，不斷延伸的黃泥路，以及路邊肆意生長的野草。幾年來，長沙縣已發展成為中國力量之都、全球最大基礎施工裝備制造基地、千億產業集群……星沙鎮的產品正闊步走向世界。原星沙鎮分拆出的泉塘街道的柏油馬路修好了，公共設施齊全了，社會管理完善了。左小陽在這里買了房，言必稱：“我們泉塘如何如何……在泉塘我找到了家的感覺?！?/p>
在今天的泉塘街道，有千千萬萬個“左小陽”，而這在幾年前是不可想象的，當年的泉塘只是長沙經開區的一個區域，經開區的主要功能是發展經濟，城市和社會管理的職責則歸口長沙縣相關職能部門和星沙鎮，經開區范圍內的公共服務沒有實體的“塊塊”承接，因此，政府的管理職責和公共服務資源無法精準提供，也就無法做到城市管理的精細化，工作生活在泉塘的居民也無法對本地形成認同和歸屬。如何解決這一問題? 長沙縣于2009年實施了“鎮改街”城市管理體制，正是對上述現實狀況的一次積極回應。
一、“產城融合”是我國經濟功能區的轉型方向
1984年5月，中共中央和國務院決定，進一步開放天津、上海、大連、秦皇島、煙臺、青島、連云港、南通、寧波、溫州、福州、廣州、湛江和北海14個沿海港口城市之后，一批批經開區、高新區、保稅區、出口加工區如雨后春筍般在全國涌現。然而這經濟功能區，卻專注于招商引資，專注于工業產值，只具備單一的發展外向型工業的功能，缺少城市氛圍和可持續發展的吸引力。面對這些問題，進入新世紀以來，全國各地的經開區以及其他功能區都在痛定思痛，認真反思，紛紛提出“產城融合”的轉型理念和思路。2015年7月，國家發展改革委辦公廳下發了《關于開展產城融合示范區建設有關工作的通知》，擬在全國范圍內選擇60個左右條件成熟的地區開展產城融合示范區建設工作。
早在2009年，長沙縣就意識到造成“產城分割”的原因是多方面的，既有發展理念的片面性，但體制也有推波助瀾的作用，并開始積極尋求突圍之路，探索通過城市管理體制的變革推動“產城融合”發展，為長沙經開區的有序轉型和可持續發展奠定了堅實的基礎。產城融合的重要內容就是公共服務的精準化。原有開發區內設的社會管理局僅僅是公共服務的提供者，而街道辦則可以成為公共服務生產與消費之間的橋梁。街道辦熟悉群眾、貼近居民，了解公共服務豐富多彩的需求。長沙縣將縣城一鎮改三街，大大改善了公共服務的質量。
二、“產城融合”背景下的長沙縣“鎮改街”實踐
長沙縣的“鎮改街”主要是針對其縣域內的長沙經開區和縣城星沙，地處湖南省會長沙東郊。2000年，經國務院批復升格為國家級經開區，規劃面積為105平方公里，下轄星沙、榔梨、黃花三個工業園。在推進產城融合的城鎮化建設過程當中，長沙縣大膽探索“鎮改街”創新體制機制，扎實推動產業和城市的同步升級發展，做到產城融合，實現以產興城、以城聚產。
長沙縣泉塘街道泉盛社區社會事務移交
隨著長沙經開區以及長沙縣城所在地星沙鎮的工業發展和人口集聚，其已經發展為一座現代城市。過去以鄉鎮體制管理城市的模式客觀上已不能適應星沙城市發展和管理的實際需要。為加快構建城市建設管理新體制、新模式，全面提升星沙城市管理水平，長沙縣委、縣政府按照“重心下移、充實基層、機構精簡、權責一致”的原則，提出星沙城市管理體制改革方案，改革的基本思路是建立縣、街道、社區三級管理體制，撤銷星沙鎮建制，設立星沙、湘龍、泉塘三個街道辦事處，以適應星沙城市建設、管理、發展的需要，力求在城市功能分區、公共管理和政府服務上最大限度地方便廣大市民。
2009年12月，“鎮改街”區劃調整由長沙縣人民政府向長沙市人民政府呈報請示，并依程序上報湖南省民政廳和湖南省人民政府。根據湖南省民政廳批復（湘民行發〔2009〕10號）和長沙市人民政府《關于撤銷長沙縣星沙鎮設立星沙等3個街道辦事處的通知》，同意長沙縣撤銷星沙鎮，設立星沙、湘龍、泉塘3個街道辦事處。以分設后的泉塘為例，其位于長沙縣縣城東南部，范圍為：京珠高速以東、長永高速以南區域，區域總面積為20.84平方公里，占經開區總面積的三分之二。下轄12個社區，入區企業300多家，當時總人口4.5萬。作為工業區域的泉塘，其主要功能還是產業發展，與人們生活相關聯的公共服務配套嚴重缺失，在過去的鄉鎮體制下難以全面顧及，泉塘街道辦的設立開始逐漸扭轉之前的局面。
泉塘街道的放心“菜籃子”
1、星沙城市發展的客觀需要
依據人口數量來看，2008年星沙鎮面積為68平方公里，人口20.6萬，星沙已經步入中等城市行列（20萬人口以下的為小城市，20萬至50萬人口的為中等城市）。按照經濟發展水平，2008年，全鎮范圍內（星沙鎮+經開區）完成財政總收入35.7億元，完成一般預算收入15.7億元，完成規模工業總產值514.5億元，主要經濟指標達到20世紀90年代中期長沙市的總量水平，已經超過省內半數以上地級城市。隨著星沙城市建設的快速發展和規模的擴張，星沙已逐步與長沙市融合。根據長沙市城市建設規劃，星沙未來城市的發展定位，已不僅僅是一座縣城和工業園區，而是要作為長沙市城市的副中心、長株潭城市群的重要一極，新型工業化、新型城鎮化的窗口來謀劃發展。撤銷星沙鎮鄉鎮建制，設立街道辦事處，不但是星沙城市發展的必然選擇，更是落實實踐科學發展觀的客觀要求。無論從星沙的現實狀況還是從上位規劃看，星沙的鄉鎮建制已經無法適應，一是星沙今后的城市功能將越來越凸顯，二是人口越發集聚的城市需要更加人性化、精細化的管理和服務，這些都需要通過“鎮改街”推動實現。
2、星沙城市管理的現實需求
從職能定位上來說，星沙鎮履行的是縣域其他鄉鎮等同的行政管理職能，但由于其特殊的位置，同時又需要發揮城市街道辦事處的作用，二者側重點不盡相同，以致其在縣城的管理中角色定位模糊，職能權責不清。從管理模式上來說，鄉鎮行政管理體制越來越顯示出其在城市管理中的局限性，由于角色定位不明晰，絕大多數時候只能以被動管理服務為主或從事一些具體的、直接的、微觀的事務工作，城市管理既沒有長遠規劃，又沒有階段目標。從管理體制上來說，一方面，星沙鎮與開發區部分職能交叉重疊，行政管理權限和經濟建設權限相互交錯。另一方面，星沙鎮與縣職能部門在城市管理中的職責不明確，星沙鎮的大部分行政管理職能都由相關職能部門代管，以致星沙鎮在實際工作中處于被邊緣化的尷尬位置。
3、解決城鎮化社會問題的重要舉措
近年來，長沙縣一直在堅定不移地實施城鎮化戰略，但在城鎮化進程中也產生了一些問題，特別是城鎮化帶來的拆遷農民難以適應身份轉換的問題，城市公共設施建設滯后的問題，城市管理缺位的問題等。撤銷星沙鎮鄉鎮建制，設立街道辦事處，將其行政職能主要定位到城市管理、社會事務上來，必將會全面釋放行政管理活力，更強配置行政管理資源，有效提升城市管理水平，更好實現將星沙打造成國際社區、創業樂園和宜居城市這一目標，同時也更有利于加快拆遷農民向城市居民的身份轉換。
隨著星沙城市建設的快速發展和規模擴張，現行縣、區、鎮職權交叉、權責不清的管理體制已嚴重掣肘星沙城市長遠發展，客觀上導致了行政資源浪費、行政效率低下等問題。撤銷星沙鎮鄉鎮建制，設立街道辦事處，通過科學設置機構，明確工作職能和管理權限，合理劃分事權，優化工作流程，改進工作方式，將有效杜絕推諉扯皮、各行其是的現象，最大限度地減少職能交叉、權力重疊、權責不清等問題，確保城市管理效率。
三、“鎮改街”后泉塘街道城市面貌和公共服務全面提升
從理論上講，“鎮改街”后泉塘的社會管理可以精細化、服務可以精準化，公共服務可以創造性地提出解決方案。然而，擺在泉塘街道面前的卻是20平方公里的泉塘住了約4.5萬人，沒有一個公辦醫院、銀行、圖書館、幼兒園和小學，所有的公共服務、商業服務幾近空白的嚴峻現實。
泉塘街道書記陳小虎感慨地說：“2009年前的泉塘街道的前身是星沙鎮，跟我國眾多的開發園區差不多，盡管經開區產業并不缺吸引力，但相關配套嚴重欠缺，經開區內員工吃、住、休閑等生活配套都成問題，醫療、教育、商業生活配套幾乎零格局，更談不上文化娛樂設施與服務了?！钡@一局面隨著2009年長沙縣實施的“鎮改街”城市管理體制開始逐漸被打破。
1、聚人氣：栽得梧桐樹，引來鳳凰棲
“在泉塘，包容開放、視覺舒服、工作舒暢、感覺幸福的夢想不再遙遠?！边@是陳小虎心中的理想泉塘。
近年來，除了藍思科技，德國博世、美國空氣化工、可口可樂、山河智能、中聯重科、力元新材等200余家大小企業相繼入駐泉塘街道，數萬名產業工人讓這里變得熱鬧非凡。
2012年，大學剛畢業的陳亞娟在藍思科技股份長沙有限公司找了份待遇和前景都不錯的工作，只是她覺得公司所在的泉塘有點偏?！耙婚_始有點不滿意，集體宿舍條件差、周邊沒有超市、沒有娛樂場所，感覺日子難過?！?/p>
那么，如何才能留住引來的“鳳凰”? 用宜居宜業的環境“筑巢”，這是泉塘街道黨工委領導班子的共識。
道路是城市的血脈，首先血脈要暢通。為了打通“血脈”，泉塘街道全力協助長沙經開區對遠大二路進行了騰地拆遷、提質改造，拉通了東七線，對8條次干道進行了白改黑，還主動聯系交通部門，開通了多條公交線路。“現在道路都暢通了，坐公交車很方便，可以去市中心。”不僅提升了道路質量，還對沿線的下水道井蓋進行了加高加固，新增了雨水井，連接了市政排水管網，解決了居民用水水壓不足等問題。
從低成本的居住空間考慮，社區商業是城市基本配套。泉塘曾經有一個“馬路跳蚤市場”，只出現在企業上下班時間，超過300個小攤販聚集在一起，在主干道上賣早餐和宵夜，場面可謂壯觀。但馬路市場肯定是不符合城市管理條例的，但既然出現了就有其必然性，因為幾萬產業工人需要馬路市場。泉塘街道認為：群眾有需要，就得想辦法滿足。為此，街道專門規劃了包括藍思科技在內的5個交通疏導點，劃出500多個經營位，將無序經營的攤檔勸入“網格”內擺攤經營，并配置了垃圾桶和保潔人員。同時，大力引進精品酒店、連鎖超市、連鎖飯店、銀行、快樂垂釣等一系列商家和企業，改善了周邊的生活環境和購物環境，打造“10分鐘消費區”。陳亞娟說，自己已經幾個月沒有去市里了?！耙话愕纳钚枨笾苓叾伎梢詽M足，娛樂活動也多了，朋友聚會都很方便?！?/p>
泉塘街道創新“政社聯合”共建模式，2011年引進了社會公益組織長沙市“工之友”服務中心，并指導“工之友”于2013年獲得長沙市民政局的重點孵化，逐漸成長為泉塘街道本土常態化、工作專業化、管理規范化、項目品牌化，具有一定影響力的社會組織。街道通過購買服務或政策支持的方式引進其他地區先進社工組織，建立了社會組織培育基地，設計、運行了泉塘益空間項目。
在不少城市感嘆人氣稀少而成為“鬼城”的當下，泉塘卻人氣爆棚。據統計，2009年“鎮改街”時，泉塘人口規模約4.5萬人，其中農業人口0.54萬人，非農業人口3.96萬人。轄板橋、泉塘一、泉塘二、第八、第十二、第十三等社區以及丁家、泉塘等村。截至2014年年底，泉塘街道下轄14個社區，入區企業近400家，大型樓盤51個；現有人口近18萬，其中常住人口5萬余人，入駐企業產業工人近10萬人，8所大中專院校在校學生近3萬人。
2、惠民生：“五個一”健全現代服務
社區公共服務中心、社區衛生服務站、社區銀行在一棟樓運行，在泉塘街道小塘路社區，居民們民政辦事、銀行存取、醫療就診如今可享受到“一站式”服務。
“一個社區公共服務中心、一個社區公園、一個公共衛生服務中心、一個社區銀行、一個生鮮市場?！标愋』⑺龅摹拔鍌€一”，正是泉塘街道計劃全面推廣的社區模式?！敖衲?，我們將在長橋、泉塘、板橋、丁家嶺四個社區推行這種模式。讓居民生活更便利，幸福指數更高。”
針對基礎設施配套亟須改善的實際，泉塘街道有計劃、分層次、分步驟盡快完善轄區內公共設施建設，著重加強社區辦公樓、公園綠地、生活配套、基礎醫療、教育設施等項目建設。公園、籃球場、生鮮市場、社區政務服務中心、文體活動中心、衛生服務站……一個個猶如雨后春筍般冒了出來，讓泉塘這個曾經的“下里巴人”，完全褪去了泥土味，百姓“各安其居而樂其業，甘其食而美其服”。
老年人活動中心的“開心閣”
“我如果沒在辦公室，就是在項目施工地。我有三樣東西是常備的，一件雨衣、一雙雨靴、一頂安全帽。”陳小虎說自己的大半時間都花在了項目施工現場。
據泉塘街道提供的資料，泉塘在2014年的基礎上，2015年將全面完成泉塘三期安置區菜市場、幼兒園、垃圾站廁、公交站、停車場、夜宵疏導點等公共基礎配套設施以及長橋社區、泉塘社區辦公樓建設；推進泉星公園、人防公園、星港社區公園以及運動公園等綠地建設；重點推進中聯浦沅泉塘生活小區棚戶區改造；加強泉塘、長橋社區衛生服務站等基礎醫療設施建設；積極配合泉塘中學新建（建設工程已基本完工）、泉塘小學改擴建，加快推進產業工人活動中心建設。
陳小虎對建公園有特別的喜好，特別值得一提的是2011年修建的泉塘公園，當時的規劃是住宅用地，而房地產市場很火爆，他自己都感慨地說：“說實話，在那種情況下各有關部門把它變成一個公園，真的很不容易?！碧烊A公園的設計建設則很有技術含金量，雨天地面不見水、不濕鞋，雨水還能迅速被山體吸收，公園內道路全部是這種像海綿一樣神奇的混凝土鋪就的。更值得一提的是，公園內的一塊水面，既是一道景觀，也是一個調洪錯峰的滯洪池，可以有效防止城市內澇。
泉塘街道將充分利用現有的花之林、臺北豆漿、快樂垂釣等臺資、外資企業，新對接一批關聯客商，洽談一批新項目，著力引進銀行、大型超市、連鎖餐飲、品牌服飾等項目，不斷提升客商資源層次和項目質量，今年泉塘街道將重點扶持徐記海鮮、華耀電影城、步步高超市建設并開業。在平臺招商方面，將依托昌和商業中心、佐佑大廈、新長海廣場以及三景華御等大型樓盤，加快發展第三產業和現代服務業招商，積極培育城市商業中心和特色街區，構建集國際商貿、特色餐飲、娛樂休閑、金融保險等為一體的商貿步行街。
“不斷提高居民居住環境和生活檔次，使泉塘不斷成為匯聚‘人流、物流、資金流、技術流、信息流’的一方熱土，成為有識之士競相投資、創業創造的首善之區，成為人文薈萃、令人向往的星沙新城商業中心?！标愋』⒂媱潓⑷链蛟斐蔀橐粡垺笆沃行摹钡牧聋惷?/p>
3、重人文：打造居民綜藝廣場
城市越發展，越需要文化去凝聚人心。
一提到位于陽高社區的星城國際圖書館，泉塘人都引以為傲。因為這是全市藏書量最多的社區圖書館，現在已存書超過10000本，平均每半年更新一次，供居民免費借閱?！艾F在已經有500多個會員了。文化的凝聚力，非同小可?！?/p>
60多歲的退休老人王楚建是圖書館的管理員，已經接管圖書館3年有余。為什么老王退休后不選擇享清福，反而堅持每周6天辛苦上班? “因為這里也是我自己的家。小區內有很多拆遷戶和流動人口，我希望可以通過自己的努力，讓人把心靜下來，讓圖書館成為大家的一種精神寄托。”除了借閱書籍，圖書館還舉辦各種文化活動。王楚建的堅持感染了很多人，圖書館目前已有志愿者13人。
在泉塘，文化的配套設施可不止圖書館，去年街道黨工委投入100多萬元，新建綜合文化廣場、休閑健身公園、門球場、羽毛球場、室外乒乓球臺、氣排球場、籃球運動場等，星沙最大、設施最齊全的電影院已動工建設，完全可以滿足群眾開展日常文體活動的需求。
2012年，長沙市首個產業工人藝術團在泉塘街道成立，街道7萬多產業工人從此有了自己的“旭日陽剛”。這支藝術團成員由轄區企業100余名具有一定藝術功底的產業工人經選拔產生，組成了舞蹈、合唱、樂器演奏三支表演團隊。
除了成立產業工人藝術團，“居民運動會”“文藝下社區”、社區藝術節、送文化進企業、進社區、校園文化進社區等一系列群眾文化項目備受老百姓歡迎。目前，街道轄區內廣場舞場地多達15處。此外，街道還從縣藝術團、藝術高校邀請專家研究了大量不同風格的廣場舞教材，給居民們開設免費舞蹈班，“打麻將，睡懶覺，不如到廣場跳一跳”，成了在泉塘街道各社區流行的一句時髦話。
“群眾文化活動不斷繁榮，精神文化生活不斷豐富，居民參與程度不斷提高，居民幸福指數才會攀升?！标愋』⒄f，今年，街道將繼續抓好“文化強街”這張主牌，積極打造以“綜藝廣場”為品牌的泉塘大舞臺，努力創造一批省市縣有影響、有意義、有品位的文化精品力作，辦好“校園文化進社區”“高校杯籃球賽”、產業工人藝術團走進企業慰問演出、“社區文化藝術節”等活動，進一步促進校園文化、企業文化和社區文化的融合發展。
泉塘街道每年都會推出“十佳青年歌手大賽”“居民運動會”“高校文化進社區”“千人廣場舞”“文藝進企業”等各類大型群眾文藝活動，2015年，泉塘街道榮獲湖南省第四屆全民健身廣場舞比賽金獎、長沙市八運會老年組廣場舞比賽金獎，包攬長沙縣歌手爭霸賽一、二、三等獎。榮譽和認可，讓泉塘的老百姓對街道的認同感也越來越高。
4、優管理：贏得安居樂業
“就在家附近，我都被搶了兩次手機，真的不敢太晚回家了?！边@是3年前，住在創業樂園的李女士在網上發帖投訴的內容。
因為之前設施不完善、人員不到位，街道內的治安形勢一度嚴峻，小偷小搶并不少見，居民屢次反映，引起了泉塘街道黨工委的高度重視。
為了加強治安管理，公安部門在泉塘街道轄區公共場所布設了845個攝像監控點全天候工作，招聘35名專職巡防隊員，4個治安巡邏隊不定時巡防，同時充分發揮法律專業顧問、“五老”人員、道德義工、維穩信息員等的作用，構建了一整套綜治責任體系。今年轄區內犯罪率比去年同期下降15.82％，居民的安全得到有效保障。
寧可千日無事，不可一日無防。泉塘將整個街道細分為80多個網格，結合了信息化管理GIS系統，以三維地圖為展示形式，將社會網格化管理中整個轄區內的人、事、地、物、組織、單位信息直觀展現、智能分析，實現整個市、區和街道的資源、事件的統一管理，編織了一張平安“天網”。
除了網格化，還有“12345”。何為“12345”? 它是泉塘街道在市民服務熱線的基礎上，升華而來的一種群眾工作模式。
泉塘街道推行“12345”工作法，即“一本手冊”、“兩個平臺”（一廳辦理、上門服務）、“三種辦理”（直接辦理、上下聯辦、協調聯辦）、“四項機制”（民情受理、限時辦結、公示反饋、跟蹤監督）、“五心服務”（細心、誠心、真心、耐心、熱心），將涉及民本民生的各項辦事流程進行一一公布，對轄區內企業、餐飲、娛樂、學校、公廁、公交、公園等服務網點都制成生活地圖。
“下面餐館的油煙亂排，我天天好像住在廚房里，跟老板反映，他反而說‘有錢你別住這里’?！?015年9月，家住泉塘安置小區的周女士一氣之下，打電話給了“12345”市民熱線，要求解決問題。街道工作人員接到電話，立刻進行了現場核實，發現受油煙影響的不只周女士，還包括餐館所在的整棟樓居民，當天就勒令餐館老板停止了店外作業，同時在屋內另建廚房，并做好了油煙排放處理。
落戶泉塘的企業來自五湖四海，從這里生產出的產品銷往世界各地，而所有的泉塘人，不管是當地人還是外來戶，在文化的紐帶下，緊緊凝聚在一起；在精心精細的管理下，安居樂業。
“泉塘，走近了才能發現它的美好！”對于泉塘這個區域，不少人有個固執的印象——工廠多，位置偏。其實，只有走進這片區域，才能了解這片土地的故事，基于產城融合的城市發展理念，這里遍布工廠里忙碌的工人以及不斷入駐的超市、酒店、文化娛樂，都在告訴人們這片區域正在悄然發生變化。
站在泉塘街道的路邊，就能感受到這片區域交通的四通八達，立體交通網絡的建設給了這片土地無限的想象空間。
四、點評：城市化中的社會管理體制創新
1、“鎮改街”為“產城融合”提供了制度保障
20世紀90年代我國各地興起的開發園區建設，極大地加速了我國的工業化發展進程，拉大了城市的生長骨架，拓展了城鎮發展的新空間，為地方經濟社會發展注入了新能量、新資源與新活力。作為這段改革發展歷史進程的一個重要參與者和見證者，孕育于中國中西部地區的長沙縣，于2009年年底開始探索“鎮改街”城市管理體制創新模式，成功地走出了一條產業發展與城市功能升級優化協調并進的高水平城鎮化發展道路，為我國改革新常態下新型城鎮化國家戰略的推進，為城鎮化快速發展地區審慎避開“產城分割”窘境，為新城區和開發園區的建設者們反思、破解并走出新區建設經常出現的“生活空間發展落后于生產空間發展，城市功能建設滯后于產業功能發展，社會事業發展滯后于經濟增長發展”的低水平城鎮化困局，提供了有益的參考和彌足珍貴的先行經驗。長沙縣推行的“鎮改街”城市管理體制及社區服務創新，對當前我國開發園區社區建設乃至城市社區的治理模式創新具有重要的借鑒意義。“鎮改街”之后政府的社會管理和公共服務得以進一步下沉落實，與之前隸屬“條條”的社會建設局面不同，街道辦不僅具有更強的主體性，而且也更加貼近基層群眾的實際需求和生活。
2、“鎮改街”為社區建設拓展了試驗空間
長沙縣通過實施“鎮改街”創新社區管理體制，在政府、社會組織之間合理分權，在營利性社會組織和非營利性社會組織之間合理分工，促進政府、市場與社會組織合作。街道辦成立以后，工作重點更多地體現在政府社會管理和公共服務職能，從而有效剝離原來鄉鎮體制下的經濟發展職能，也就完成了從開發區管理者向城市建成區管理者的角色轉換。
