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2024年11月22日
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【編者按】黨的十八大報告中提出要走中國特色的新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，其中的新型城鎮(zhèn)化曾被認為是應對經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的一項重要國家戰(zhàn)略，并寄予擴大內(nèi)需的很大希望。然而幾年過去了，這個戰(zhàn)略雖然一直在推進中，但是期間同時出現(xiàn)了一些新的國家戰(zhàn)略，地方政府的施政注意力因此有所分散，新型城鎮(zhèn)化推進過程中出現(xiàn)了一些“跑偏”的現(xiàn)象，比如人口過于向大城市集中使得“大城市病”越來越嚴重。與此同時，大量農(nóng)民工進城又造成農(nóng)村的空心化，土地撂荒，留守老人得不到照顧，留守兒童無法健康成長等。
在少數(shù)地區(qū)，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略又失之于盲動和冒進，一些地方政府以新農(nóng)村建設為幌子大拆大建，農(nóng)民被強制進城、上樓，土地被強制集聚，基礎設施和商業(yè)服務功能未能及時跟上，農(nóng)民進城后的就業(yè)問題未能得到很好的解決……這一系列問題的出現(xiàn)確實需要人們重新審視新型城鎮(zhèn)化這個國家戰(zhàn)略。但同時，一些雜亂的聲音也多少給這個戰(zhàn)略在新形勢下的實施帶來了負能量，有必要對此進行再認識。
用若干年時間，把人口5萬以上的鎮(zhèn)級行政區(qū)升格為市，是完全有必要的。以下是筆者對各種觀點的分析與討論，歡迎爭鳴！
觀點一：小城鎮(zhèn)建設不是城市化的主流
持這種觀點的人認為，一些工業(yè)或商貿(mào)業(yè)發(fā)展較好的地區(qū)，小鎮(zhèn)要求升格設市的呼聲一直很高，有的強鎮(zhèn)為升格成為市都爭取了十多年，但一直未能成功，說明這個政策的實施還是有很大的阻力，特別是來自上一級行政主管機構的抵制非常強烈。還有一些專家認為，鎮(zhèn)改市只是一種行政區(qū)域管轄上的簡單升格和翻版，只會造成人員機構編制的重復設置，是一種行政浪費。
對上述第一個看法，最近中央高層的一些動向估計會讓這些人大跌眼鏡了。在剛剛結束的今年全國兩會上，李克強總理在政府工作報告中明確指出：“要推動一批具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序設市，發(fā)揮城市群的輻射帶動作用。”
如果說政府工作報告只是一筆帶過的話，那么3月23日《經(jīng)濟參考報》上發(fā)布的一則重量級新聞就值得引起相關各方的高度重視了。這則新聞的標題是“城鎮(zhèn)化試點啟動：重點在鎮(zhèn)改市”。新聞明確報道說，國家將選擇鎮(zhèn)區(qū)人口10萬以上的建制鎮(zhèn)，按照城市設置和簡化行政機構聯(lián)動原則，探索新設市的行政管理模式。該報還獨家披露，國家發(fā)改委、財政部、國土部、住建部等11個部委最近聯(lián)合下發(fā)了國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點通知，要求各省選擇符合條件的不同層級市、鎮(zhèn)作為試點在今年8月底前上報國家發(fā)改委。
業(yè)內(nèi)人士表示，當前城鎮(zhèn)化問題單靠城市改革難以解決，迫切需要尋找新突破口，集中優(yōu)勢資源設置試驗區(qū)。尤其要針對人口10萬以上的建制鎮(zhèn)，開展新型設市模式試點，這也將成為近中期推進新型城鎮(zhèn)化的重點。
應當相信，在最高層的決策和一系列嚴謹?shù)恼叽胧┩七M下，來自強鎮(zhèn)大鎮(zhèn)上一級行政機構的阻力是很難有所作為的，包括鎮(zhèn)改市在內(nèi)的小城鎮(zhèn)建設一定會成為新型城鎮(zhèn)化的主流。無論是解決“大城市病”，還是解決農(nóng)村“空心化”，重視小城鎮(zhèn)建設都是一劑良藥。
至于第二種看法，既然中央將此次鎮(zhèn)改市政策定位為“新型設市模式”，就一定不會是簡單的行政升格翻版。而且，對于一些早已具備了鎮(zhèn)改市條件的鎮(zhèn)來說，比如浙江樂清市的龍港鎮(zhèn)，人口已經(jīng)突破40萬，已經(jīng)是中西部地區(qū)兩三個縣的人口規(guī)模。如果龍港還是按照鎮(zhèn)級規(guī)模統(tǒng)籌財權、事權、地權和人權（編制），肯定是很不公平的，而且還會嚴重影響行政管理的效率。比如一般的鎮(zhèn)級公安機構就是一個派出所十來個警員的編制，即使對龍港這樣的強鎮(zhèn)破例設公安分局，也頂多是上百個編制，用這上百個編制如何管得了幾十萬外地打工人員？所以在不得已的情況下，很多嚴格意義上不具備執(zhí)法資格的協(xié)警、輔警活躍在一線治安現(xiàn)場，出了問題誰負責？類似中小學教師編制、公立醫(yī)院規(guī)模等都遇到了同樣的問題，亟需以鎮(zhèn)改市的突破來解決這些問題。
觀點二：現(xiàn)在不是把小城鎮(zhèn)做大規(guī)模的時候
有專家認為，歐美一些發(fā)達國家經(jīng)過了幾百年時間才實現(xiàn)了城市化，我們現(xiàn)在正是需要擴大原有大城市的規(guī)模，集聚城市人口的時候，認為小城鎮(zhèn)是為那些還在大城市創(chuàng)業(yè)和發(fā)展的人養(yǎng)老殿后準備的，眼下可以適度滯后發(fā)展。
但是李克強總理在今年的政府工作報告上明確提出：超千萬人口的大城市和特大城市以人口疏解為主，鼓勵進城農(nóng)民工在三四線城市落戶。顯然，中央高層的思路有所調(diào)整，三四線城市對人口的吸納能力將得到增強，一度沉寂的“撤縣設市”和“撤鎮(zhèn)設市”熱潮可能會重新出現(xiàn)，而小城鎮(zhèn)建設也有望順勢而為，往各級城市的副中心或衛(wèi)星城市方向靠攏。
作為世界上人口最多的國家，中國的國情決定不可能復制發(fā)達國家的做法。正是因為這些年來忽視了小城鎮(zhèn)建設，忽視了對二三線城市的投入，導致大量農(nóng)民進城，特別是進入大城市尋找生存和發(fā)展的機會，這直接造成了北上廣深等一線城市交通擁堵、房價飛漲、就業(yè)形勢嚴峻、醫(yī)療教育資源緊缺、環(huán)境破壞嚴重等一系列問題。與此同時，一些特色產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達的中小城市和小城鎮(zhèn)，因為本地青壯勞動力的大量外流企業(yè)出現(xiàn)了用工荒，這種狀況甚至導致一些已經(jīng)完成了資本原始積累的本地行業(yè)龍頭企業(yè)被迫將企業(yè)的一部分生產(chǎn)和管理功能也向大城市集聚，客觀上加重了大城市病。
過去人們常說，小河有水大河滿。但如果小河的水都流向了大河，或者小河的水被人為地抽干供應大河，那么大河有水的日子還會長嗎？
觀點三：農(nóng)民都進城了，誰來養(yǎng)活中國人？
持這種觀點的人認為，中國有10億農(nóng)民，是一個傳統(tǒng)意義上的農(nóng)耕文明國家。如果向西方國家學習，力推城鎮(zhèn)化，農(nóng)民都進城了，那么多的土地誰來耕種？誰來養(yǎng)活這個世界上最大的人口大國的人們？
首先我們看中國的城鎮(zhèn)化率與當前發(fā)達國家之間的差距。根據(jù)2011年公布的數(shù)據(jù)，美國當年的城市化率為82.4%，英國為79.6%，法國為85.8%;而城市化率位居前三的世界主要國家分別是阿根廷92.5%，日本91.3%，澳大利亞89.2%。根據(jù)最新的數(shù)據(jù)顯示，2016年中國國家統(tǒng)計局發(fā)布的常住人口城鎮(zhèn)化率是57.35%，公安部發(fā)布的戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為41.2%。作為世界第二大經(jīng)濟體，城市化率與發(fā)達國家之間的差距竟然如此之大，這怎么看都不符合經(jīng)濟全球化背景下中國的發(fā)展實際。
再說誰來種地的問題。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是與新型城鎮(zhèn)化一起列入十八大國家戰(zhàn)略的“新四化”之一。正是因為大量青壯年農(nóng)民進城打工造成了農(nóng)村大量土地的拋荒，就更需要對農(nóng)田實行規(guī)模化生產(chǎn)和經(jīng)營。而且80后90后以及00后這些在互聯(lián)網(wǎng)背景下成長起來的新一代農(nóng)民，即使有少數(shù)愿意留在農(nóng)村發(fā)展，也不可能像他們的父輩祖輩一樣日出而作日入而息，延續(xù)幾千年的農(nóng)耕習俗。農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營、多元化開發(fā)、智能化種養(yǎng)殖一定是眼下和今后中國農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向。新一代農(nóng)民進城轉型的大趨勢無法改變。
觀點四：中國當前的城市已經(jīng)夠多了，片面追求城市化率是不對的
中國的城市是否已經(jīng)很多了？我們還是先來看一組數(shù)字的對比：美國的國土面積是963萬平方公里，僅比中國多3萬平方公里；美國的人口是3.2億，中國是14億；因為美國對“市”的定義不是很清楚，僅以人口比較集中的行政區(qū)來統(tǒng)計，具有市級功能的居住區(qū)有23435個，中國現(xiàn)在明確以“市”定級的城市是657個；美國的城市化率是80%—90%，中國2016年的最新統(tǒng)計是57.35%；美國10萬人以上的城市有275個，中國10萬人以上的特大鎮(zhèn)就有238個，5萬人以上的大鎮(zhèn)有885個。
如果僅僅從特大城市的人口集聚上看，美國的紐約有8000多萬人口，加利福尼亞接近4000萬人口，芝加哥接近3000萬，前三名的城市人口都比中國的北京和上海要多許多。但是美國大城市的各種配套設施和服務都十分發(fā)達，“大城市病”解決的比較好。中國的北上廣深，人口最多的也沒有超過2500萬，但是交通擁堵、環(huán)境污染嚴重、就業(yè)壓力大、就學就醫(yī)難，不要說再增加發(fā)展空間，就是不抓緊疏解人口，這樣的大城市都難以管理了。
14億和3億之間有4倍到5倍的人口差異，這些人口的安置是一件令人十分頭疼的事。大家都往大城市跑，都是沖著各種優(yōu)勢資源去的，如果國家再不把這些優(yōu)勢資源分散，光把眼睛盯著大城市，那么，大城市化的趨勢是沒法改變的。截止2016年，中國有28000個鎮(zhèn)級行政區(qū)，如果把拉動內(nèi)需的各種政策向這28000個行政區(qū)傾斜，而不是只盯著那些首善之城，使更多的城鎮(zhèn)能容納更多的人口，使更多的小鎮(zhèn)具備城市的功能，這無論如何是一件好事。
從這個角度看中國，城市不是多了，而是太少了！用若干年時間，把人口5萬以上的鎮(zhèn)級行政區(qū)升格為市，是完全有必要的。
