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2024年11月21日
星期四
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本期顧問——王敬民：中國城市建設研究院有限公司董事長、中國國際城市化發展戰略研究委員會城市市容與環衛專委會主任、教授級高級工程師、注冊環保工程師
研究領域：長期從事城市固體廢棄物處理等環境工程技術設計和研究與管理工作，在城市垃圾綜合處理工藝技術與設計、有關標準與規范等方面有深入研究。
主要成就：近三十年多來先后主持了百余項環境工程規劃、研究、咨詢和設計，主編或參編國家級科研課題10余項、國家行業標準編制20余項。規劃設計項目涉及垃圾衛生填埋、生物處理、焚燒發電和綜合利用等眾多領域。
參加的科技部課題《有機垃圾厭氧消化處理技術研究》榮獲建設部“華夏建設科學技術獎三等獎”；主持設計的《寧波鄞州垃圾衛生填埋場工程》獲全國勘察設計三等獎和北京市勘察設計二等獎；主持設計的《青島市小澗西垃圾綜合處理工程》獲中國建筑設計集團優秀市政工程設計一等獎；主持編寫的《生活垃圾衛生填埋場防滲系統工程技術規范》獲中國建筑設計集團優秀科研標準二等獎。
提問1：您認為，當下我國城鎮化有哪些特點？
王敬民：改革開放以來，我國城鎮化率從17.92%提高到56.1%，雖然城市化水平快速提升，但目前我國城鎮化率不僅遠低于發達國家80%的平均水平，也低于人均收入與我國相近的發展中國家60%的平均水平。《國家新型城鎮化規劃》（2014—2020年）中提出2020年我國常住人口城鎮化率達到60%，戶籍人口城鎮化率達到45%。
中國城鎮化發展主要具有以下3個特點：
1、空間的城鎮化向人的城鎮化轉變
2015年我國城鎮化率達到56.1%，但與之相應的是戶籍城鎮化率不足40%，大量人員未享受到同等的城市公共服務，同時造成垃圾處理等公共服務負荷超過設計能力。
2、城鎮化效率較低
我國投資占GDP的比重過大，2013年達到76%，據國際經驗，發展中國家和發達國家的投資占GDP的比重分別平均在20—30%、15—20%。城鎮化建設資金效率較低。
3、城鎮化發展不平衡
我國144個地級市規劃和建設了200個新區，新區建設供大于求，配套設施過度投資，但垃圾收運、處理等環境衛生基礎設施建設滯后，造成城市公共服務供給的不平衡。
提問2：據了解，我國工業化和城市化的迅猛發展，人們消費水平的提高，讓城市生活垃圾產生量每年以大約10%的速度迅猛增長。請您簡要介紹一下我國生活垃圾管理現狀。“十三五”期間，我國生活垃圾管理將有哪些新的變化？
王敬民：我國城市生活垃圾管理水平近年來快速發展，市縣生活垃圾無害化處理率由2006年的39.3%提升到2015年的90.2%，2015年，我國城市生活垃圾清運量1.91億噸，無害化處理率94%；縣城生活垃圾清運量0.67億噸，無害化處理率79%，近年來我國生活垃圾無害化率增速達到年均10%，遠高于城鎮化率增速，逐漸縮小了城市生活垃圾管理方面與發達國家的差距。
但隨著城鎮化進程的發展，農村垃圾將成為新的難題，據估算，我國農村生活垃圾產生量在1億噸左右。“十一五”開始，我國對農村垃圾管理力度逐步提高，2014年我國農村生活垃圾處理率48.2%，是2009年的近三倍，有垃圾收集點的村占64%，也較2009年翻了近一倍，但農村垃圾處理形勢仍然嚴峻，2013年農村生活垃圾無害化處理率僅為11.35%，（ 中華人民共和國住房和城鄉建設部. 中國城鄉建設統計年鑒2014[M]. 北京：中國統計出版社，2015.）。
農村垃圾處理在投入增加和快速發展的趨勢下仍存在巨大缺口，對環境造成污染。
隨著新型城鎮化的開展，以人為本和生態文明成為城市建設的關鍵，生活垃圾管理范圍和管理模式在發生著變化。
1、環衛服務范圍變化
城鎮化率的提升帶來的是我國生活垃圾管理范圍的擴大，從傳統的以市縣為主的城市生活垃圾管理，“十一五”和“十二五”期間逐漸擴大到包括人口規模較大的重點鎮的城鎮生活垃圾管理，“十三五”垃圾管理工作將全面擴展到農村地區，逐步實現環衛公共服務的均等化。
2、垃圾管理戰略變化
上世紀80年代之前，我國垃圾管理以實現集中處置、降低衛生風險為主；80—90年代，我國生活垃圾管理戰略開始發生變化，垃圾無害化處理得到加強；2000年后，垃圾管理進入高速發展期，垃圾無害化處理設施大量建設，同時垃圾分類、垃圾焚燒等減量化和資源化技術得到發展；“十三五”期間，我國城市生活垃圾無害化處理任務將基本完成，垃圾管理戰略將從無害化為主轉變為減量化和資源化為主。
3、政府角色變化
我國自上世紀90年代起開展垃圾管理的專業化運作，逐步實現市場化機制下的公開競爭，先后經歷了“政府統一管理作業——政府環衛作業部門企業化改革——國企和社會資本全面參與環衛作業——PPP模式合作開展環衛公共服務”，特別是在2000年后，隨著城鎮化高速發展，政府從“建設者”到“監管者”的身份轉變也在加速，2014年開始重點鼓勵PPP模式開展公共服務。
提問3：今后一個時期，我國還將處在城鎮化快速發展的時期。在您看來，城鎮化和生活垃圾管理有著怎樣的關系？
王敬民：關于城鎮化與生活垃圾管理的關系，我認為，可以從以下幾個方面來認識：
1、城鎮化背景下的生活垃圾管理特點
我國城鎮化和生活垃圾管理都經歷了相似的發展階段，特別是在“新型城鎮化”背景下，我國生活垃圾管理過程中應重點注意以下4個特點：城鎮規模和地理條件差異導致處理技術差異；經濟水平差異導致管理模式差異；產業結構和人員構成差異導致各類垃圾處理規模差異；智慧城市、互聯網+等新技術對垃圾管理的影響。
2、城鎮化對生活垃圾管理的影響
（1）服務和責任擴大
城鎮化本身就是利用城市特點高效率地提升公共服務質量，隨著我國向發達國家靠攏，垃圾管理的范圍將從現在的居民生活垃圾、餐廚垃圾、糞便等擴展到包括建筑垃圾、再生資源、電子垃圾、廢舊大件垃圾等各種城市廢棄物統一管理模式；垃圾管理的目標也不再僅僅是無害化、減量化和資源化，而是將垃圾管理納入“資源管理”的體系，從減少原料使用和廢料排放的角度進行管理。
（2）公眾對環境質量的需求提升
城鎮化的本質是更好的人居環境，城鎮化后公眾對垃圾處理水平的要求必然提升。目前公眾對于環境質量的訴求越來越高，促使政府不斷提升設施建設標準和污染物排放標準，“十一五”以來針對公眾不斷提高的環境質量需求，包括“生活垃圾衛生填埋污染控制標準”、“生活垃圾焚燒污染控制標準” 等垃圾處理領域標準快速更新，“存量垃圾治理”、“餐飲垃圾處理”等內容在國家規劃中首次出現，垃圾管理水平快速提升。
（3）垃圾基礎設施選址和建設難度提升
生活垃圾基礎設施如衛生填埋場、轉運站等做為公益性基礎設施具有鄰避特性，特別是垃圾收運處理過程中易產生臭氣、污水，近年來國內關于生活垃圾基礎設施選址和建設的鄰避事件頻發，設施選址和建設難度大幅加大。
我國城市生活垃圾已基本實現無害化處理，但原生垃圾仍以衛生填埋為主，2014年全國1948座垃圾無害化處理設施中，衛生填埋場占了1660座，焚燒廠僅有221座，（劉暢,梁東花,陳冰. 國外經驗對我國農村垃圾處理的啟示[J]. 小城鎮建設. 2016(08)），衛生填埋不可避免的產生臭氣，容易引起鄰避效應，焚燒廠可有效實現資源化和無害化，并可按照花園式工廠建設，實現和周邊公眾、環境的友好和諧，減少鄰避事件發生概率，降低設施選址和建設難度。
（4）垃圾行業投資需求增加，運營模式多樣化
目前我國垃圾處理行業資金投入整體仍處于較低水平，應研究制定垃圾稅，通過稅收杠桿可有效緩解地方政府環衛資金緊張的問題，保障垃圾處理補貼和設施建設投資，同時可通過稅收促進我國環衛市場化的自由和開放發展，并可作為垃圾管理中的長效經濟工具使用，對我國未來長期的垃圾管理戰略提供支持。
我國垃圾處理行業發展迅速，公共部門運營垃圾處理設施存在一些問題， PPP運營模式可有效推進垃圾處理設施運營單位向獨立核算、自主經營的企業轉變。我國衛生填埋場運營模式基本以政府運營為主，由各地政府環衛主管部門或下轄事業單位進行建設和運營，占比90%以上，垃圾焚燒廠和其他垃圾處理設施以企業運營為主，由政府與企業通過特許經營合同建立契約后，由企業建設和運營，政府支付處理費，占比95%以上，運營企業的類型包括地方國有企業、大型國有企業和私營企業。
提問4：您認為，未來我國垃圾管理應該在哪些方面進一步提升？
王敬民：首先，環衛市場仍有大幅增長潛力。目前每年我國設市城市垃圾產生量大約在1.9億噸，縣城產生量約0.7億噸，而農村則在1.1億噸左右，總數大約達到3.7億噸，垃圾從收集到處置全過程的成本約為300—500元/噸，因此我國環衛設施建設仍有約1000億元市場，而環衛作業市場約有1000億元/年。
其次，要以人為本提升環衛作業水平。2012年，我國環境管理類就業人員總數110.6萬人，平均工資2.44萬元/人·年。僅高于農林牧漁業和餐飲業，其中還有大量環衛作業人員未納入統計，實際環衛作業人員作業環境非常惡劣，但從薪酬到社會地位都處于城市的底層。新型城鎮化提出“以人為本”，未來將通過提升機械化作業水平降低環衛工人作業強度，通過規范的職業培訓和勞動保障體系確保環衛工人有尊嚴的工作。
第三，要提升資源效率，加大力度發展焚燒處理技術。2012年后，發達國家已將垃圾管理納入資源效率提升管理體系中，垃圾焚燒成為提升垃圾處理資源效率的重要手段。目前中國已經有約250座生活垃圾焚燒廠建成投產。與此同時，仍有約100座垃圾焚燒廠在建設中，另有100多座垃圾焚燒廠在規劃和籌建中。未來國家將進一步加強政策指引，鼓勵各地采用焚燒處理技術，并引導公眾正確認識垃圾焚燒，了解焚燒技術的可靠性，嚴格政府監管和企業運營水平，特別是焚燒廠煙氣和殘渣的處理和排放。
第四，宜居循環，開展垃圾分類源頭減量。中國生活垃圾資源回收率約為32%，以市場化回收方式為主，主要由個人或企業進行回收，回收量約為1.2億噸/年，并未納入生活垃圾清運量統計。“十三五”期間國家提出垃圾強制分類要求，將在未來實現生活垃圾收運和再生資源回收的兩網融合，開展全口徑的垃圾產生量統計，并充分依托社會資本和財稅政策，結合各地末端垃圾處理設施合理開展垃圾分類；2015年，中國有26個城市成為了國家垃圾分類試點城市，要求這些城市2020年生活垃圾清運量在2014年基礎上減少6%。
第五，可持續發展，合理鼓勵PPP模式。我國垃圾處理行業目前仍面臨著總體投入水平不足的問題，PPP模式是我國現階段垃圾處理設施運營的合理選擇，未來將繼續鼓勵在垃圾處理行業開展PPP模式。但隨著公共部門專業化水平的提高和整個垃圾處理行業規范化發展，在解決了制度瓶頸后，未來可能會出現逆市場化，公共部門在垃圾處理設施運營中具有更強的競爭力。
