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2024年11月24日
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湖南省人民政府辦公廳關于深入推進新型城鎮化建設的實施意見
湘政辦發〔2016〕95號
HNPR—2016—01089
各市州、縣市區人民政府，省政府各廳委、各直屬機構:
為貫徹落實《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》(國發〔2016〕8號)精神，深入推進新型城鎮化建設，結合我省實際，經省人民政府同意，現提出如下實施意見。
一、總體要求
全面貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中、五中、六中全會以及習近平總書記系列重要講話精神，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，堅持走以人為本、“四化”同步、優化布局、生態文明、文化傳承的新型城鎮化道路，以人的城鎮化為核心，以提高質量為關鍵，以體制機制改革為動力，以試點示范為抓手，以提升城鎮綜合承載力為目標，制定完善各項配套政策，推進新型城鎮化健康持續發展。
二、大力推進農業轉移人口市民化
(一)加快落實戶籍制度改革政策。深化戶籍制度改革，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶，并與城鎮居民享有同等權利、履行同等義務。鼓勵各地進一步放寬落戶條件，加快制定公開透明的落戶標準和切實可行的落戶目標，積極引導農業轉移人口在就業地落戶，加快提高戶籍人口城鎮化率。到2020年，全省戶籍人口城鎮化率達到40%左右。切實維護進城落戶農民的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權(以下簡稱“三權”)，不得將農民進城落戶與退出三權掛鉤，消除農民對進城落戶的擔憂和顧慮。2016年底前，各地要制定出臺落戶政策和工作方案，強化政府主體責任，認真組織實施。(負責部門:省公安廳、省人力資源社會保障廳、省教育廳、省國土資源廳、省農委。排第一位的為牽頭單位，下同)
(二)全面實行居住證制度。加快推進居住證制度覆蓋全部未落戶城鎮常住人口，保障居住證持有人在居住地享有國家和省規定的基本公共服務和其他便利，鼓勵城市、縣人民政府不斷擴大對居住證持有人的公共服務范圍并提高服務標準。2016年底前，各地要根據《居住證暫行條例》(國務院令第663號)規定，加快制定具體管理措施，防止居住證與基本公共服務脫鉤。認真落實《湖南省實際居住人口登記和服務規定》，加強城鎮建成區實際居住人口統計調查，建立實際居住人口信息年報制度，升級完善人口信息管理系統，實現對戶籍人口城鎮化率、農業轉移人口和其他常住人口遷移落戶情況的實時統計分析。(負責部門:省公安廳、省人力資源社會保障廳、省教育廳、省文化廳、省衛生計生委、省住房城鄉建設廳、省統計局)
(三)實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。2017年底前各地要實現農民工隨遷子女以流入地公辦學校為主接受義務教育，以公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園為主接受學前教育。實施義務教育“兩免一補”和生均公用經費基準定額資金隨學生流動可攜帶政策，統籌人口流入地與流出地教師編制。加快城區之間、城鄉之間中小學校、公立醫院的硬件建設及師資隊伍、醫療隊伍建設，盡快縮小教育、醫療質量和水平差距。允許在農村參加的養老保險和醫療保險規范接入城鎮社保體系，加快建立基本醫療保險異地就醫醫療費用結算制度。組織實施農民工職業技能提升計劃，每年培訓100萬人次以上。各地各有關部門要制定實施保障教育、醫療、社保等公共服務全面覆蓋常住人口的配套政策。(負責部門:省教育廳、省人力資源社會保障廳、省衛生計生委)
(四)加快建立農業轉移人口市民化激勵機制。加快落實支持農業轉移人口市民化相關財政政策、城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤政策，中央和省預算內投資安排、新增城鎮建設用地指標向吸納農業轉移人口落戶數量較多的城鎮傾斜。2016年底前，省財政廳、省國土資源廳要會同省直相關部門制定出臺相應配套政策。(資金安排配套政策負責部門:省財政廳、省發改委、省公安廳;新增城鎮建設用地配套政策負責部門:省國土資源廳、省發改委、省公安廳、省住房城鄉建設廳、省人力資源社會保障廳)
三、全面提升完善城市功能
(五)加快城鎮棚戶區、城中村和危舊房改造。實施棚戶區改造和城鎮危舊房改造工程，推動棚戶區改造與名城保護、歷史街區保護、歷史傳統建筑保護和城市有機更新相結合，防止大拆大建。將棚戶區改造政策支持范圍擴大到全國重點鎮，有序推進舊住宅小區綜合整治、危舊住房和非成套住宅改造。2016年起不新增城中村，2020年前完成所有城中村改造。(負責部門:省住房城鄉建設廳、省發改委、省財政廳、省農委、省國土資源廳)
(六)優化城市綜合交通系統。優化街區路網結構，建設級配合理的路網系統，提升城市微循環及應急救援通行能力。優先發展公共交通，中心城區規劃人口規模100萬以上的城市應規劃建設軌道交通線、50萬以上的城市應規劃建設快速路。加快換乘樞紐、公共停車場、慢行系統等設施建設，推進充電站、充電樁等新能源汽車充電設施建設，大力發展綠色交通。(負責部門:省住房城鄉建設廳、省交通運輸廳)
(七)加快推進城市地下管網改造。統籌城市地上地下設施規劃建設，加強城市地下基礎設施建設和改造，合理布局電力、通信、廣電、給排水、燃氣等地下管網，逐步將核心城區既有路面城市電網、通信網絡遷入地下管網。推動城市新區、各類園區、成片開發區的新建道路同步建設地下綜合管廊管溝，老城區要逐步推進地下綜合管廊管溝建設，鼓勵社會資本投資運營地下綜合管廊管溝。加快城市易澇點改造，全面加快推進雨污分流管網改造、污水全截流全收集全處理、排水和防洪排澇設施建設及排水管網維護改造等工程。(負責部門:省住房城鄉建設廳、省發改委、省水利廳、省新聞出版廣電局、省通信管理局、省電力公司)
(八)提升城市公共服務水平。改革城市管理體制，牢固樹立為人民管理城市的理念，按照黨中央、國務院的部署完成城市管理和綜合執法體制機制改革，加快推進省級城市綜合管理立法工作，強化城市管理的服務意識和法治意識，提升城市治理水平(負責部門:省編辦、省政府法制辦、省住房城鄉建設廳、各城市人民政府)。充分考慮區域內城鎮常住人口增長趨勢、學生流動、人口出生和學齡人口變化等情況，科學規劃學校布局，充分利用已有辦學資源，多渠道籌集資金增加中小學校和幼兒園學位供給，逐步緩解適齡幼兒入園難和義務教育大班額的問題(負責部門:省教育廳、省財政廳)。統籌新老城區公共服務資源均衡配置。加強醫療衛生機構、文化設施、體育健身場所設施、公園綠地、農集貿市場等公共服務設施以及社區服務管理場所規劃建設。優化社區生活設施布局，打造便捷生活服務圈，強化社區公共服務體系建設。建立和完善多樣化、專業化、多層次養老服務體系(負責部門:省衛生計生委、省文化廳、省體育局、省商務廳、省民政廳)。加快推進住宅、公共建筑等的適老化改造。加強城鎮公用設施安全管理，健全城市抗震、防洪、排澇、消防、應對地質災害應急指揮體系，完善城市生命通道系統，加強城市防災設施和避難場所建設，增強抵御自然災害、處置突發事件和危機管理能力。(負責部門:省住房城鄉建設廳、省地震局、省水利廳、省交通運輸廳、省公安消防總隊、省國土資源廳)
(九)推進新型城市建設。堅持適用、經濟、綠色、美觀的城市規劃建設方針，促進“多規合一”，開展城市設計，加快建設海綿城市、綠色城市、智慧城市、人文城市等新型城市(負責部門:省住房城鄉建設廳、省國土資源廳、省發改委、省環保廳、省經信委、省水利廳)。實施“寬帶中國”戰略和“互聯網+”城市計劃，發展智能交通、智能電網、智能水務、智能管網、智能園區(負責部門:省經信委、省交通運輸廳、省電力公司、省住房城鄉建設廳、省發改委)。推動分布式太陽能、風能、生物質能、地熱能多元化規模化應用(負責部門:省能源局)。全面推進既有建筑供熱計量和節能改造，對大型公共建筑和政府投資的各類建筑全面執行綠色建筑標準和認證，積極推廣應用綠色新型建材、裝配式建筑和鋼結構建筑。加強垃圾處理設施建設，基本建立建筑垃圾、餐廚廢棄物、園林廢棄物等回收和再生利用體系，建設循環型城市(負責部門:省住房城鄉建設廳、省機關事務局)。劃定永久基本農田、生態保護紅線和城市開發邊界，實施城市生態廊道建設和生態系統修復工程。制定實施城市空氣質量達標時間表，努力提高優良天數比例，減少重污染天數(負責部門:省國土資源廳、省環保廳、省住房城鄉建設廳)。落實最嚴格水資源管理制度，推廣節水新技術和新工藝，積極推進中水回用，全面建設節水型城市(負責部門:省水利廳、省住房城鄉建設廳)。全面推進產城融合，促進城市新區和產業園區健康發展，推動符合條件的產業園區向城市功能區轉型，依托城區發展產業園區，增強產業園區城市功能，引導工業集中區規范發展。(負責部門:省發改委、省國土資源廳、省住房城鄉建設廳)
(十)改革完善城鎮住房制度。建立購租并舉的城鎮住房制度。以滿足新市民的住房需求為主要出發點，建立租房與購房并舉、市場配置與政府保障相結合的住房制度，健全以市場為主滿足多層次需求、以政府為主提供基本保障的住房供應體系;落實政府住房保障責任，完善住房保障申請、審核、公示、輪候、復核制度，嚴格保障性住房分配和使用管理，健全退出機制，確保住房保障體系公平、公正和健康運行(負責部門:省住房城鄉建設廳、省財政廳)。加快培育專業化住房租賃市場，積極培育專業化市場主體，引導企業投資購房用于租賃經營，支持房地產企業調整資產配置持有住房用于租賃經營，引導住房租賃企業和房地產開發企業經營新建租賃住房;支持專業企業、物業服務企業等通過租賃或購買社會閑置住房開展租賃經營，落實鼓勵居民出租住房的稅收優惠政策，激活存量住房租賃市場。鼓勵商業銀行開發適合住房租賃業務發展需要的信貸產品(負責部門:省住房城鄉建設廳、省財政廳、省國土資源廳、省政府金融辦)。健全房地產市場調控機制。提高對農民工等中低收入群體的住房金融服務水平，完善住房用地供應制度，優化住房供應結構。加強商品房預售管理，完善商品房交易資金監管機制。進一步提高城鎮棚戶區改造以及其他房屋征收項目貨幣化安置比例。鼓勵引導農民在中小城市就近購房。(負責部門:省住房城鄉建設廳、省政府金融辦、省財政廳)
四、積極培育中小城市和特色小鎮
(十一)配套完善縣城和重點鎮基礎設施建設。加強縣城和重點鎮公共供水、道路交通、燃氣供熱、信息網絡、分布式能源等市政設施和教育、醫療、文化、消防等公共服務設施建設。推進城鎮生活污水、垃圾分類和處理設施全覆蓋和穩定運行，提高縣城垃圾資源化、無害化處理能力，實現集鎮垃圾收集和轉運設施建設全覆蓋，實施重點集鎮生活污水處理設施建設三年行動計劃。加大對發展潛力大、吸納人口多的縣城和重點鎮的支持力度。(負責部門:省住房城鄉建設廳、省發改委、省財政廳、省交通運輸廳、省經信委、省環保廳、省教育廳、省衛生計生委、省文化廳)
(十二)拓展特大鎮功能。從2017年開始，啟動特大鎮功能設置試點，以下放事權、擴大財權、改革人事權及強化用地指標保障等為重點，賦予符合條件的特大鎮部分縣級管理權限，允許其按照相同人口規模城市市政設施標準進行建設發展。同步推進特大鎮行政管理體制改革和設市模式創新改革試點，減少行政管理層級、推行大部門制，降低行政成本、提高行政效率(負責部門:省編辦、省財政廳、省國土資源廳)。大力推進集鎮建設。科學布局，合理規劃農村集鎮。加強集鎮道路交通、污水處理及配套管網、生活垃圾收轉、集中供水、公共服務等設施建設，提升集鎮承載力。加強集鎮風貌整治和歷史文化保護，彰顯地域民族特色;強化集鎮管理，改善集鎮面貌。(負責部門:省住房城鄉建設廳、省發改委、省財政廳、省國土資源廳)
(十三)加快發展特色小鎮。到2020年，在全省重點培育100個左右產業特色鮮明、環境和諧宜居、文化傳承鮮活、設施便捷完善、體制機制靈活的特色小鎮。通過特色小鎮建設與產業發展同步協調，促進美麗宜居鄉村建設，推動農民就近城鎮化。(負責部門:省住房城鄉建設廳、省發改委、省財政廳)
(十四)加快設市改區步伐。根據國家有關規定積極、有序、穩妥地開展行政區劃調整，加快中方縣、長沙縣、株洲縣、湘潭縣撤縣設區步伐，支持衡陽市、邵陽市、婁底市等將周邊縣市調整為市轄區，支持邵東縣、寧鄉縣、桂陽縣、攸縣、祁陽縣、道縣、祁東縣撤縣設市，支持澧縣與津市市、冷水江市和新化縣合并設市。(負責部門:省民政廳)
(十五)加強城鎮群統籌發展。以加快長株潭城市群發展為核心，統籌推進岳陽長江新區、郴州大十字城鎮群、大衡陽都市經濟圈、邵陽東部城鎮群、懷化鶴中芷城鎮群、永州冷零祁城鎮帶和婁底城鎮帶等區域性城鎮群發展;加快推進中心城市發展，形成極化集聚效應，促進城鎮群基礎設施互聯互通、公共服務設施共建共享、產業布局分工協作、生態環境同保同治。(負責部門:省住房城鄉建設廳、省發改委、省交通運輸廳、省經信委)
五、輻射帶動新農村建設
(十六)推動基礎設施和公共服務向農村延伸。推動水電路等基礎設施城鄉聯網。加快信息進村入戶，盡快實現建制村通硬化路、通班車、通郵、通快遞，推動有條件地區燃氣向周邊農村覆蓋。改善農村人居環境，開展農村垃圾專項治理，加強污水收集處理設施建設，強化河湖水系整治，加大對歷史文化名鎮名村、傳統村落民居和少數民族特色村鎮的保護利用力度，加強文物和非物質文化遺產的保護傳承。加快農村教育、醫療衛生、文化、體育、公共安全等事業發展，推進城鄉基本公共服務均等化。(負責部門:省住房城鄉建設廳、省農委、省發改委、省交通運輸廳、省教育廳、省衛生計生委、省文化廳、省水利廳、省體育局、省郵政管理局)
(十七)帶動農村一二三產業融合發展。以縣級行政區為基礎，以建制鎮為支點，搭建多層次、寬領域、廣覆蓋的農村一二三產業融合發展服務平臺，推進農業與旅游、教育、文化、健康養老等產業深度融合，大力發展農業新型業態。強化農民合作社和家庭農場基礎作用，加快推進農墾現代農業發展，支持龍頭企業引領示范，鼓勵社會資本投入，培育多元化農業產業融合主體。推動返鄉創業集聚發展，加快涉農商業保險發展。(負責部門:省農委、省經信委、省旅游局、省教育廳、省文化廳、省民政廳、省政府金融辦)
(十八)帶動農村電子商務發展。加快農村寬帶網絡和快遞網絡建設，加快農村電子商務發展和“快遞下鄉”。支持適應鄉村特點的電子商務服務平臺、商品集散平臺和物流中心建設，推進農產品進城、工業品下鄉。完善有利于中小網商發展的政策措施。(負責部門:省農委、省經信委、省商務廳、省政府金融辦)
(十九)推進異地扶貧搬遷與新型城鎮化結合。堅持尊重群眾意愿，注重因地制宜，搞好科學規劃，在縣城、小城鎮或工業園區附近建設移民集中安置區，推進轉移就業貧困人口在城鎮落戶。(負責部門:省發改委、省扶貧辦、省財政廳、省住房城鄉建設廳、省國土資源廳)
六、完善土地利用機制
(二十)規范推進城鄉建設用地增減掛鉤。從2017年起，全面實行城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的政策。擴大城鄉建設用地增減掛鉤規模和范圍。(負責部門:省國土資源廳、省住房城鄉建設廳)
(二十一)建立城鎮低效用地再開發激勵機制。鼓勵存量土地使用權人在不違反法律法規、符合相關規劃的前提下，經依法批準后對土地進行再開發。建立低效用地再開發激勵機制，在國家、改造者、土地權利人之間合理分配“三舊”(舊城鎮、舊廠房、舊村莊)改造的土地收益。省國土資源廳要會同省直相關部門制定出臺相應配套政策。(負責部門:省國土資源廳、省財政廳、省住房城鄉建設廳)
(二十二)因地制宜推進低丘緩坡地開發。在嚴格保護耕地、確保生態安全的前提下，在資源環境承載力適宜地區繼續開展低丘緩坡地開發試點。(負責部門:省國土資源廳、省住房城鄉建設廳)
(二十三)完善土地經營權和宅基地使用權流轉機制。加快推進農村土地確權登記頒證工作，建立健全農村產權流轉市場體系，開展農戶對土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權的自愿有償退出試點，支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益。加快推進宅基地制度改革試點，穩步開展農村承包土地經營權和農民住房財產權抵押貸款試點。(負責部門:省國土資源廳、省農委、省政府金融辦)
七、創新城市建設投融資機制
(二十四)深化政府和社會資本合作。進一步放寬準入條件，健全價格調整機制和政府補貼、監管機制，廣泛吸引社會資本參與城鎮基礎設施建設和運營。根據經營性、準經營性和非經營性項目不同特點，采取更具針對性的政府和社會資本合作模式，加快城鎮基礎設施和公共服務設施建設。到2018年建立系統完備的政府和社會資本PPP合作模式及特許經營合同示范文本。(負責部門:省財政廳、省發改委、省住房城鄉建設廳)
(二十五)加大政府投入力度。優化政府投資結構，2017年開始，各地要安排專項資金重點支持農業轉移人口市民化相關配套設施建設。省政府舉債使用方向要向新型城鎮化傾斜。(負責部門:省財政廳、省住房城鄉建設廳)
(二十六)強化金融支持。鼓勵開發銀行、農業發展銀行創新信貸模式和產品，針對新型城鎮化項目設計差別化融資模式與償債機制。鼓勵商業銀行開發面向新型城鎮化的金融服務和產品。鼓勵公共基金、保險資金等參與具有穩定收益的城市基礎設施項目建設和運營。鼓勵各地利用財政資金和社會資金設立城鎮化發展基金。鼓勵各地整合政府投資平臺設立城鎮化投資平臺。支持城市政府推行基礎設施和租賃房資產證券化，提高城市基礎設施項目直接融資比重。(負責部門:省財政廳、省發改委、省政府金融辦、省住房城鄉建設廳)
八、深入推進新型城鎮化綜合試點
(二十七)深化試點內容。認真落實《中共湖南省委辦公廳湖南省人民政府辦公廳關于印發〈湖南省新型城鎮化試點工作總體實施方案〉的通知》(湘辦發〔2015〕34號)，大力推進國家和省新型城鎮化試點，努力在建立農業轉移人口市民化成本分擔機制、建立多元化可持續城鎮化投融資機制、改革完善農村宅基地制度、建立創新行政管理和降低行政成本的設市設區模式等方面加大探索力度，實現重點突破。鼓勵試點地區有序建立進城落戶農民農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權依法自愿有償退出機制。有可能突破現行法規和政策的改革探索，在履行必要程序后，賦予試點地區相應權限。(負責部門:省住房城鄉建設廳、省發改委、省財政廳、省農委、省國土資源廳、省政府法制辦)
(二十八)加大支持力度。各新型城鎮化試點地區人民政府要發揮主動性和創造性，推動相關改革舉措先行先試并及時總結試點經驗，嚴格按照試點工作方案要求，落實年度項目清單。省推進新型城鎮化工作領導小組辦公室要建立健全試點績效考核評價機制和動態管理機制，及時總結推廣試點經驗，對試點任務完成差的地區要堅決退出。有關部門在組織開展城鎮化相關領域的試點時，要向新型城鎮化試點地區傾斜，以形成改革合力。(負責部門:省住房城鄉建設廳、省發改委)
九、健全新型城鎮化工作推進機制
(二十九)加強組織協調。省推進新型城鎮化工作領導小組辦公室要加強組織和政策統籌協調，各責任部門要相互支持配合，各牽頭部門應積極會同有關責任部門推動相關政策盡快出臺實施。各市州、縣市區應根據本實施意見制定具體的工作計劃，明確責任分工、工作任務和時間節點，有序推進新型城鎮化相關工作。(負責部門:省推進新型城鎮化工作領導小組辦公室，各責任部門，各市州、縣市區人民政府)
(三十)加強監督檢查。省推進新型城鎮化工作領導小組辦公室及有關責任部門要對各地區新型城鎮化建設進展情況進行跟蹤監測和監督檢查，對相關配套政策實施效果進行跟蹤分析和總結評估，確保政策舉措落到實處。(負責部門:省監察廳、省推進新型城鎮化工作領導小組辦公室、各責任部門)
(三十一)強化宣傳引導。各地各部門要廣泛宣傳推進新型城鎮化的新理念、新政策、新舉措，及時報道典型經驗和做法，強化示范效應，凝聚社會共識，為推進新型城鎮化營造良好的社會環境和輿論氛圍。(負責部門:省委宣傳部、省推進新型城鎮化工作領導小組辦公室、各責任部門)
湖南省人民政府辦公廳
2016年12月7日
