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2024年11月22日
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2015年，中國60歲以上老齡人口已達2.22億，占總人口比重為16.1%。據預測，本世紀中葉中國老年人口數量將達到峰值，超過4億，老齡化程度正在逐步加深，養老產業發展前景可觀。養老地產作為養老產業的重要方面，是一項系統性工程，涉及土地、資金、開發與運營管理、專業人才等諸多方面，當前，眾多企業正紛紛涉足養老地產。
政策的支持、指引與養老地產發展密切相關。2013年以來，與養老地產直接相關的產業支持政策發布逐漸密集，這些政策涉及哪些方面？如何指導實踐？它們對企業帶來哪些影響？養老產業發展趨勢及政策盲點又有哪些？本文試圖對養老地產涉及的土地、資金和醫養結合三方面相關政策進行詳細梳理與解讀。
1 養老產業政策特點：利好政策出臺密度加大，關鍵問題尚未完全破解
2010年以來政策出臺密度逐年加大，2013-2016年出現高潮，但解決實操問題的政策措施尚待進一步落實，僅中央及各部委出臺的養老產業扶持政策就多達40余項，涉及土地、資金、人才、醫養、保險等多方面。扶持對象，針對供給方的扶持政策明顯多于需求方。投資主體，政府主辦轉向政府主導、多元主體參與。覆蓋人群從高收入向中低收入人群拓展，從城市向農村蔓延。頂層設計政策多以“通知、意見、辦法”出現，法律法規少。雖然利好政策頻出，但實際操作中制約養老產業發展的瓶頸問題尚未完全破解，政策體系尚需完善。
2 土地：養老產業專屬用地缺失
旨在通過對政策的梳理來明確養老用地類別、年限、供地來源、供地規模、供地方式等基本問題，并通過代表性案例分析政策落地情況以及存在的盲點。
2.1 頂層設計：有待突破，需“養老產業”專屬用地分類
養老用地規范性質為“養老服務設施用地”，屬“醫衛慈善用地”。養老產業發展初期，國家層面沒有規劃養老用地政策，導致在實際供地中存在諸多不規范操作。因此，近幾年來我國就養老設施用地多次發文（見表1），其中最具代表意義的為2014年國土部出臺的《養老服務設施用地指導意見》，首次界定了養老服務設施的用地范圍和用地性質，將養老用地明確規范為“養老服務設施用地”，屬于土地用途分類中的“醫衛慈善用地”，出讓年限50年，其他用地中只能配套建設養老服務設施用房，并分攤相應的土地面積。正由于“醫衛慈善用地”的屬性，導致產權分割銷售、抵押貸款等都無法實現。
雖然國土資源部及部分省市明確提出養老服務設施用地要納入供應計劃、單列用地指標，但目前出臺的土地分類相關法規中，仍未制定“養老產業”的專屬用地分類。目前已有北京、上海、深圳、浙江、福建等部分省市出臺相應政策，并在供地計劃中單列養老服務設施用地指標，推出相應土地。以北京為例（見圖1）：從2013年首次單獨列項，到2014年的混合配建供地模式，可謂超前發展，是近幾年地方對養老用地政策最具推動性和代表意義的城市。
圖1: 2013年以來北京養老服務設施用地供地政策及企業拿地情況舉例
2.2 供地來源：加大盤活存量用地，減少增量用地
養老設施用地來源主要包括以下幾個方面：
（1）空置的廠房、學校、社區用房等進行改造和利用；
（2）已出讓的商品房開發用地在尚未進行正式開發前；
（3）已建成的尚未對外銷售的存量商品房，直接進行改造后；
（4）集體建設用地。
增量用地方面，國土資源部和部分省市明確提出將養老用地納入供應計劃、單列用地指標。目前北京、深圳、上海、福建、四川等地方已陸續推出單列養老設施用地。
存量用地方面，直接將存量用地轉為養老用地有四類渠道，如上所列，第一類來源是目前應用最多的，其最主要的障礙是改造技術和改造成本過高；第二類的關鍵問題在于商品房開發用地取得成本較高，轉為養老用地后具體如何重新核定地價以及土地差價部分具體如何處理尚未有明確說明；第三類來源在如何處理改變土地用途及相應土地差價問題方面尚未有明確規定；第四類來源由于取得成本低、土地供應量大，未來養老地產企業可適當考慮。
目前取得集體建設用地使用權主要可以通過三種途徑：
（1）以集體建設用地入股鄉鎮企業的方式設立公益性養老機構；
（2）以集體建設用地流轉來取得一定年限內的土地使用權用于開發經營性養老地產；
（3）新農村建設中地方進行“三舊改造”，經過地方政府批準使用集體建設用地開發養老項目。
加大盤活存量用地，逐步減少增量用地。2016年國土部發布的《關于下達〈2016年全國土地利用計劃〉的通知》中明確逐步減少新增建設占用耕地，加大盤活存量用地和補充耕地，落實最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度。
2.3 供地方式：以劃撥、租賃、協議或公開出讓為主
養老設施用地供地方式與機構性質密不可分。根據2014年國土部《養老服務設施用地指導意見》，國有建設用地，對于非營利性養老機構，可以采取劃撥方式供地；對于營利性養老機構，以租賃方式為主，可以協議出讓或者公開出讓，對城鎮現有空閑的廠房、學校、社區用房等進行改造和利用以興辦養老服務機構。集體建設用地，可用于集體經濟組織為其內部成員興辦非營利性養老服務設施，而民間資本舉辦的非營利性養老機構與政府舉辦的養老機構亦可以依法使用農民集體所有的土地。
我們試圖以北京為例，將社會服務機構與營利性養老機構在土地供應相關的政策扶持要點進行比對總結，幫助企業了解相關扶持政策的差別。具體內容如下（見表2）：
表2：社會服務機構與營利性養老機構對比
注：2016年5月《社會服務機構登記管理條例》將“民辦非企業單位”改為“社會服務機構”
結合地方養老用地的供地方式和企業拿地案例來看（見表3），現有的養老用地供地方式優劣勢各有不同：
劃撥方式是各類供地中成本最低，但條件最嚴。如遼寧錦州劃撥的土地被錦州市民政局取得，實際操作中，這種供地方式多被政府部門取得，真正的社會服務機構很難獲取，明顯的限制了資本的進入。
租賃方式是國土部重點鼓勵的供地方式。案例中江西鷹潭社會福利中心項目即為租賃方式。于企業而言，租賃方式雖大幅降低了建設成本，但政策對于租賃方式供地的租期、租金、支付方式等實際問題仍未明確，也有待進一步完善。
出讓方式是當前民辦營利性養老機構獲取土地的主要方式。雖然增加了項目建設成本，但也使住宅或商業用地獲得土地抵押貸款、產權銷售成為可能。從上表中能明顯看出，受2014年國土部出臺《養老服務設施用地指導意見》影響，2014年以來出讓的養老設施用地逐漸增多。
2.4 案例解析：養老出讓地塊增多，“養老用地+X”捆綁銷售為當前主要模式
從供地方式上看，相較過去以租為主的方式，目前土地市場出讓地塊逐漸增多，養老項目也開始出現由租向買轉變。
以成都為例，2015年9月，泰康集團通過掛牌以起始價1.14億元取得位于溫江區永寧鎮城武社區的商業地塊；2016年5月成都綠益桂森投資管理有限公司以0.29億元競得青白江區祥福鎮華家村5組在建養老開發用地，四川首個取得土地使用權的在建養老地產項目正式落地。此前，四川的養老地產項目多以租賃為主，導致項目最終都是銷售使用權，實力較差、資源整合力較弱的企業很少進入。
從供地模式來看，“養老用地+X”模式為當前主流，這種模式一方面解決了政府財政困境，另一方面也讓企業看到盈利空間，但對拿地企業的資金提出更高要求。
北京：2015年2月，首創置業以5.98億元，配建6.43萬平方米的限價房為代價競得順義新街地塊。該地塊養老服務設施用地是北京首塊屬營利性養老機構，不得改變用途，不得分割轉讓或分割出租。由于該地塊配建占比較大的限價房，若要平衡養老機構投入，住宅部分價格必然高企。
3 資金：地少價高、重“養老”、回報周期長等因素致企業資金壓力加大
老齡化社會催生的“銀發經濟”促使民辦企業紛紛掘金養老地產項目。但對于民辦養老機構，存在項目前期成本高、回報周期長、回報率低等特點，外加民辦養老機構很難獲取銀行資金，導致高昂的資金成本成為制約養老地產發展的主要瓶頸。
3.1 前期土地開發、適老化設計、養老服務運營均需重金投入
養老機構基本資金需求包括：前期土地開發、項目建設及配置、后期運營。
前期土地開發：地少、價高、政策補貼少。養老地產新增用地少，且地價高，導致前期土地開發成本成為企業重金投入的領域。2009年以前，開發商需用占開發成本20%-35%的自有資金購置土地，待“四證”齊全后，占開發資金65%-80%的建安成本可以由銀行貸款滿足。隨著土地價格的上漲，土地成本占整個項目開發成本的比重再度上升。而且沒有真正意義的養老產業用地專門類別，導致大部分民營企業是租地做養老，故存在缺少抵押物問題無法融資，而對于商業型的養老用地則以“招拍掛”方式獲得，導致土地成本非常高。
項目建設及配套（見圖2）：適老化設計成本高。養老地產由重“地產”轉向重“服務”，服務設施的投入成本在整個項目中所占比重逐漸加大。據相關統計，通過招拍掛獲取的土地建養老社區或養老機構，尤其是走高端路線的養老機構在適老化設計設施方面的投入占總投入的15%-30%；租賃土地的養老機構的適老化設計改造成本占比更大。而據相關調查，適老化設計的床位的投入達30-50萬元/床，但參照各地方補貼政策，對于民營機構每個床位的補貼大多僅為幾萬元，成本與補貼存較大差距。
圖2：養老地產所需基本配套設施一覽
后期運營：人工成本高，政府補貼受機構營利屬性限制。由于養老地產重在“養”，必然導致養老設施維護、服務運營相比普通地產資金投入要更高。而對于養老地產的商業運營而言，民辦非營利養老機構雖獲得相關補貼及稅費優惠，但其必須按照民政部規定的低額收費標準執行；民辦營利養老機構雖收費不受限制，但其享受的補貼少。
3.2 政府補貼僅能緩解部分資金壓力，企業仍需尋找多元化融資渠道
由于養老開發運營存在上述資金壓力，中央和地方層面逐年加大了對于養老金融政策的支持力度。通過梳理當前政策引導的融資模式及企業解決資金問題的成功案例分析（見表4），為企業提供參考。
表4：2010年以來養老地產資金相關重要政策
中央出臺多項政策措施為養老產業發展營造良好金融政策環境。繼2013年《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》對養老產業金融政策做出重要的指引之后，2015年，政策引導更為明確，其中《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》提出加大對養老服務業發展的財政資金投入；《養老產業專項債券發行指引》支持發債企業按照國土資源部《養老服務設施用地指導意見》有關規定，以出讓或租賃建設用地使用權為債券設定抵押；《開發性金融支持社會養老服務體系建設的實施意見》指出針對社區居家養老服務設施建設項目、居家養老服務網絡建設項目、養老機構建設項目、養老服務人才培訓基地建設項目、養老產業相關項目重點支持申請國家開發銀行貸款支持。2016年，《關于金融支持養老服務業加快發展的指導意見》重點強調加強多層次、多元化的融資渠道、加快保險產品創新等，對產業發展有較大推動作用，在養老金融政策落實中或仍亟須相關法律和政策予以配套支持。其中政策引導的主要資金渠道包括：政府補貼、銀行貸款、專業債券、上市資金、產業基金、信托投資基金、PPP模式。
（1）政府補貼：機構性質和地方經濟發達程度影響補貼方式。從當前政策扶持內容來看，政府補貼有一次性建設補貼、運營補貼、直接補助、政策貼息、稅費補貼等方式。但一方面由于機構性質不同，補貼方式差別較大。公辦養老機構，建設用地由政府劃撥，基本不享受運營補貼；民辦養老機構，大多數不享受政府建設經費補貼，但可以享受運營補貼。另一方面根據地區不同，補貼標準也有較大差別，經濟發達地區補貼力度明顯更大。
（2）銀行貸款：銀行受產品和條件限制，民辦養老機構貸款受限多、難度大。雖然政策釋放的紅利增多，但銀行對養老服務業支持政策的推廣仍受到很多阻礙，現實中大多數養老機構得不到銀行的信貸支持，銀行系統也缺乏專門的信貸產品。雖然2016年國家出臺《開發性金融支持社會養老服務體系建設實施意見》，支持國家開發銀行推出針對養老項目的低息貸款，但目前民辦養老機構仍很難獲得低息貸款，政策落地仍需推進。從地方層面，能夠獲取銀行貸款的貸款主體有三個特點：多為公辦養老機構、多為擁有在建工程和土地使用權抵押的企業、多為互聯網、職能養老等輕資產類型企業。
受以上特點制約，民辦養老機構，尤其是民辦營利性養老機構獲取銀行融資很少，更何況是低息貸款。其中2014年3月，光大銀行溫州分行給泊岙老人公寓貸款3000萬元，民辦養老機構銀行融資才實現了零突破。2015年8月，國家開發銀行河南省分行與河南省洛陽逸康老年服務中心舉行銀企合作簽約儀式，對洛陽市首個實現醫養結合的綜合性養老機構——逸樂苑予以6000萬元的信貸支持。
（3）專業債券：政策紅利助推債券市場快速發展。債券市場是金融體系直接融資市場的重要組成部分，相比銀行貸款為主的間接融資市場，其資金供給和需求更加簡單直接，有利于提高資源配置效率；相比股票市場，債券市場門檻較低、風險較小，有利于發債主體的股權控制。同時，企業債券相比其他債券融資方式還具有融資成本較低、發行時間較靈活、融資期限較長等諸多優勢。2013年《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》加大企業債券融資方式對養老產業的支持力度，引導和鼓勵社會投入。2015年又專門制定了《養老產業專項債券發行指引》，在企業債券分類管理、企業債券預審權下放、鼓勵企業債券融資方式創新等方面均存在政策利好，企業債券市場發展迅猛。于企業而言，發行養老產業專項債券將是一個解決資金壓力的良好渠道。
（4）上市資金：推動符合條件的養老服務企業上市融資將有效解決民辦養老融資難問題。2016年，《關于金融支持養老服務業加快發展的指導意見》中明確提出推動符合條件的養老服務企業上市融資。這一政策出臺之后，一周內，“智慧養老”公司——三開科技掛牌新三板上市，成為中國智慧養老上市的第一股。政策推動下，上市公司也有新動作，恒大健康宣布將在多個一二線城市建立“嵌入式養老機構”；醫藥企業國泰股份宣布投入1000萬元設立全資子公司布局養老產業。除了企業自身上市融資外，還可以通過被收購方式獲取資金，如親和源部分股權被上市公司宜華健康收購，獲得超過4億元的資金支持。在政策指引下，通過上市籌集項目發展資金或通過被收購獲取上市企業資金支持，目前都是可選之路，但這兩種渠道，對于企業的門檻限制仍然較高。
（5）產業基金：中央、地方、金融機構等積極投入，為投資者精準布局養老產業提供機會。繼2014年發布《關于加快推進健康與養老服務工程建設的通知》之后，養老產業基金逐漸擴容。中央層面，2015年，發改委已成立唯一一家針對大健康產業的國有基金，通過申請，能最快和最大額度的進行融資。地方層面，2015年8月，湖南成立全國首只省級政府引導型健康養老產業投資基金——湖南健康養老產業投資基金。基金首期規模45億元，力爭總規模超過100億元。養老產業基金將在中央財政引導資金的基礎上，廣泛吸納民營資本以及銀行、保險公司等金融機構的出資。金融機構層面，除了政府發起的創投引導基金之外，一些金融機構、民間資本也發起了產業基金。2016年《關于金融支持養老服務業加快發展的指導意見》發布之后，中歐養老產業基金隨即發行，聚焦于養老產業鏈中的上市公司，投資范圍涵蓋養老產業不同細分領域，包括醫療保健、數字醫療、老人照護、老人消費等，著力于挖掘其中有價值的投資標的。
（6）信托投資基金（REITs）：國外養老產業資本市場的生力軍，國內正在起步。2016年，《關于金融支持養老服務業加快發展的指導意見》指出鼓勵信托公司利用信托制度優勢，積極開發各類附帶養老保障的信托產品，滿足居民養老領域金融服務需求，支持養老服務業發展。在全球養老產業發展中，健康養老REITs成為養老產業資本市場上的生力軍，尤其是美國，美國地產商進軍醫療養老產業主要依靠REITs，健康護理類REITs的市值在各類型中占比達10%，行業集中度比較高。我國目前REITs正在起步，2015年6月，萬達聯手快錢公司發起“穩賺1號”和萬科聯手鵬華基金發起國內公募REITs，使得國內公募基金的投資標的范圍拓寬至房地產，使持有REITs產品份額的投資者從少數私募投資變為多數投資者。2016年，誠和敬為解決東壩單店養老機構的融資問題，也與信托公司及銀行共同研發消費信托產品。
（7）PPP模式：政府關系、盈利難是該模式存在的主要風險。2014年，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》賦予地方政府適度舉債融資權限。同年10月，李克強總理明確提出“積極推廣PPP模式”。隨后，各部委相繼出臺配套政策法規文件，并推出試點項目，PPP模式全面升溫并被引入社會建設與治理的各個領域。在國家發改委公布的第一批PPP項目中，有38個養老服務類項目在列，總投資超200億元。PPP模式運用政府及企業各方資金，很大程度上解決了養老產業巨大的資金缺口。但民辦養老機構投資如何把握與政府的關系，如何解決盈利難問題，都是PPP模式的風險所在。
綜上所述，于政策而言，各地支持力度提法籠統，難以讓已進入養老地產的企業真正享受到政策紅利。地方受區域社會、經濟等因素影響，執行標準差別較大，未來若能實現統一標準，將助于企業對于商業模式的復制。于企業而言，政府補貼僅能一定程度緩解資金壓力，但不能從根本解決資金問題，通過銀行貸款、發行債券、基金及證券融資等方式獲得所需資金較為持久穩定。養老機構需根據自身情況選擇合適的融資方式。
3.3 案例解析：養老與資本市場合作成為解決資金的快速通道
2016年1月，宜華健康以4.08億元現金支付方式購買親和源股份11666萬股，占親和源58.33%的股權。
2016年5月，光大控股宣布收購匯晨養老67.27%的股權，成為其控制性大股東。收購后，光大控股將保持匯晨養老管理團隊穩定，并參與運營管理。
親和源被收購，匯晨養老被并購，都從側面反映出了民營養老企業資本困境，但也讓其他養老地產企業看到，當存在缺少抵押物和融資成本高等問題時，與資本結合是解決融資難問題的一條快速通道，一方面提升了養老品牌的知名度和信任度，另一方面也打開了企業的融資渠道。
4 醫養結合：成為未來養老新模式，支持政策日漸明朗
醫療是養老產業發展的基石，如何將醫療服務與養老地產相結合，是企業亟需破解的關鍵問題，也是養老地產企業未來發展的主要方向。我們通過梳理相關政策解析醫養結合怎么做，并通過醫養結合的實際案例破解醫養結合的困境。
4.1 政策支持力度加大，養老地產企業迎來發展機遇
圖3：醫養結合的必要性
中央和地方支持政策日漸明朗，醫養結合成養老地產企業關注熱點。從圖3可見，為應對供需雙方在不同層面的醫養需求，中央及各部委加大力度出臺相關政策促進醫養結合（見表5），其中最具指導意義的為2015年11月發布的《關于推進醫療衛生與養老服務相結合的指導意見》，明確提出了未來五年醫養結合的發展方向和目標，到2020年，符合國情的醫養結合體制機制和政策法規體系基本建立，醫療衛生和養老服務資源實現有序共享，覆蓋城鄉、規模適宜、功能合理、綜合連續的醫養結合服務網絡基本形成，基層醫療衛生機構為居家老年人提供上門服務的能力明顯提升。隨后2016年則對機構許可和家庭醫生簽約服務下發了相關政策。企業最為關心的幾個關鍵點有：
（1）供地支持：2015年，《關于推進醫療衛生與養老服務相結合的指導意見》明確對民辦非營利醫養機構可以使用政府劃撥的土地，對民辦營利性的養老機構通過招牌掛的方式優先保障供地。
（2）金融支持：2015年，《關于推進醫療衛生與養老服務相結合的指導意見》等文件明確對醫養結合機構可以采取PPP方式，也可以采取產業引導基金方式，鼓勵和引導各類金融機構創新金融產品和服務方式，加大金融對醫養結合領域的支持。
（3）人才建設：2015年，《關于印發全國醫療衛生服務體系規劃綱要（2015—2020年）的通知》、《關于推進醫療衛生與養老服務相結合的指導意見》等文件明確養老機構的醫療護理人員與醫療機構人員享受同等的職稱待遇，并在繼續教育等方面予以優先考慮。鼓勵醫療機構的醫護人員到養老機構多點執業，或者輪崗服務，幫助培養養老護理人員。
（4）機構許可：2015年，《關于做好醫養結合服務機構許可工作的通知》提出醫療和養老機構可互設，并打造“無障礙”審批，10個工作日內可申請設立許可。
（5）醫療保險：2014年，《關于加快推進健康與養老服務工程建設的通知》提出將符合條件的各類醫療機構納入醫療保險定點范圍。2016年，《關于2016年調整退休人員基本養老金的通知》明確總體上調水平為2015年退休人員月人均基本養老金的6.5%左右。這意味著自2005年以來，我國已經連續12年調整并提高養老金待遇水平。李克強總理更是在2016年兩會期間，提出要在今年基本解決省內就醫異地直接結算的基礎上，爭取用兩年時間實現老年人跨省異地住院費用直接結算。
由此可見，政策釋放紅利加大，尤其2016年的兩會和“十三五”規劃，醫養結合更是成為討論的熱點，這也意味著養老企業未來將迎來重大發展機遇。
表5：2010年以來中央及各部委出臺的醫養結合相關重要政策
4.2 政策向基層深入，企業可重點關注社區醫養結合模式
醫養結合主要模式包括：
（1）自有模式：自2013年中央政策鼓勵養老機構內設醫療機構，醫療機構開展養老服務，2014年國家衛計委出臺政策，明確對養老機構醫務室、護理站的基本標準，對設置在養老機構內的醫務室、護理站，從人員、房屋、設備、制度等方面作出規定，門檻大大降低。2015年《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》提出養老機構內設醫療機構符合條件的，按規定申請納入醫保定點范圍。2015年，《關于推進醫療衛生與養老服務相結合的指導意見》支持養老機構開展醫療服務。2016年，《關于做好醫養結合服務機構許可工作的通知》指出醫療機構面向老年人開展養老服務的，優先受理申請養老機構設立許可。基層醫療機構和二級醫院內設養老機構符合條件的，享受養老機構相關建設補貼、運營補貼和其他政策扶持。并鼓勵有條件的養老機構開設老年病醫院、專科醫院、護理醫院、康復醫院等專業醫療機構。
（2）協作模式：2015年《關于印發全國醫療衛生服務體系規劃綱要(2015—2020年)的通知》強調建立健全醫療機構與養老機構之間的業務協作機制，鼓勵開通養老機構與醫療機構的預約就診綠色通道，協同做好老年人慢性病管理和康復護理。2016年《關于推進家庭醫生簽約服務的指導意見》提出在基層推進家庭醫生簽約服務。目前地方落實醫療機構與養老機構協作機制的相關政策也正在相繼推出。
醫養結合政策正向基層深入落實，企業可重點關注社區醫養結合模式。伴隨中國房地產市場開始步入存量房時代，以及“9073”養老格局的基本確立，房地產企業從開發商逐步向社區服務運營商轉型，而非房地產企業也在逐步介入養老地產領域，故社區將成為未來醫養結合的重點。企業不僅僅要關注養老機構與醫療機構之間的結合，更要注重將醫療資源整合進家庭、進社區，完善配套服務。
4.3 案例解析：“地產+社區醫療服務”模式正在興起
于養老機構而言，地方對中央政策的執行速度和規范細化程度都是影響養老機構發展過程中醫養結合的關鍵問題。目前，北京和上海在這兩方面做得比較好，現以這兩個城市為例進行分析。
特點一：政策細則落地速度快
（1）醫保聯網政策：2015年《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》提出養老機構內設醫療機構符合條件的，按規定申請納入醫保定點范圍。
（2）醫保聯網政策落地：2015年，上海確定新增50家養老機構內設醫療機構，并在醫保批準聯網之后納入“三段”結算。到2017年，凡是擁有150張以上床位的養老機構均設置醫療機構，符合條件經審批納入醫保聯網。并于2016年出臺扶持政策，對全市非營利性養老機構實行“以獎代補”制度，最高可獲得50萬元的一次性補貼。
上海閔行區中心醫院投資1.2億元，建設君蓮養老服務中心，是全國第一家由醫院投資、管理的公立養老機構。于2015年底機構內設醫療機構納入醫保聯網結算。
（3）家庭醫生簽約政策：2016年上海《關于全面推進本市醫養結合發展的若干意見》中要求完善養老機構與醫療機構業務協作機制。醫療機構要加強對養老機構的支撐。綜合性醫療機構要與養老機構建立急救綠色通道和轉診機制，社區衛生服務中心要通過家庭醫生簽約服務為養老機構內的老人提供轉診服務。
（4）家庭醫生簽約政策落地：上海作為率先開展家庭醫生簽約服務的地區，近年來在不斷推動社區衛生服務綜合改革，創新家庭醫生簽約模式。2012年開始在中心城區推行全科醫生模式，通過巡診制和簽訂協議，將社區醫院的醫療資源輻射轄區內的養老院，并通過階梯醫保報銷比例，實現醫療資源合理利用。到2015年推行“1+1+1”簽約模式。同年靜安區養老院首次和三甲醫院簽署醫療服務的協議書推行該模式。
（5）養老服務驛站政策：2016年5月，北京市民政局發布《支持居家養老服務發展十條政策》，2016年將在城六區建設150家社區養老服務驛站，為5000戶困難老人家庭進行免費適老化改造，完成北京65周歲以上老人優待卡換“北京通-養老助殘卡”工作，并逐步將老年人常見病醫保范圍各類藥品納入社區藥品目錄。
（6）養老服務驛站政策落地：2016年5月，西城首家養老驛站（牛街養老服務驛站）開門迎客，銜接社區養老。政策落地速度之快是其他城市需要借鑒的。
特點二：醫養結合模式探索早，“地產+社區醫療服務”的品牌化模式正在興起
（1）北京恭和苑：雙井恭和苑老年持續照料生活社區的“醫養結合”分為三部分：在社區設立醫務室；與定點醫院合作；設立120急救中心急救站。但醫保問題是恭和苑“醫養結合”持續推進的阻礙因素。
（2）北京太陽城：銀齡公寓，雖然每月收費破萬，但床位仍然緊張。究其原因，其中主要一項在于其內部獨立設置了納入醫保范圍的太陽城醫院，此外醫院又與安貞醫院合作，開辟綠色通道，安排轉診服務。雖然醫院為養老公寓帶來了人氣，但太陽城醫院經過7年運營才開始獲得微利。
（3）北京泰康之家燕園：2015年7月正式運營的泰康之家燕園養老社區，即便位置偏遠（六環外）、費用高（入門押金85萬、每月服務費5000元），但仍受市場歡迎，其主要原因就是因為燕園獨立設置了醫院，并與周邊兩家三甲醫院建立綠色通道。此外，還邀請北京海軍總醫院、北京急救中心、北京安貞醫院等眾多醫院的專家定期坐診，個別專家可保證一周內連續多天在場。
（4）上海萬科智匯坊：2014年，上海萬科推出首個社區嵌入式長者照護之家——萬頤智匯坊，目前智匯坊床位長期供不應求，已成為社區嵌入式長者照護標桿機構之一。2016年，上海萬科聯手上海地產集團再推智匯坊——古美智匯坊，提供18張床位，全面采用“無障礙設計”，可為長者提供長期照護服務，輻射古美社區周邊近2000多名老人。此外，為實現品牌化經營，上海萬科于2015年底與上海地產集團、上海中醫藥大學共同成立了上海申養品牌。在人才培養方面，2016年6月，廣州萬科與廣東省海之珠職業培訓學院，在智匯坊城市花園店舉辦了簽約儀式。萬科智匯坊的經驗也為其他養老企業在社區養老模式、品牌化經營以及人才培養等方面具有示范作用。
（5）鴻坤理想灣：購房者在購買物業時，對于周邊醫療配套設施的關注度極高。尤其是對于遠離中心城區的外環，公共醫療配套資源不足，所以開發商如果能解決社區醫療服務則大大提升項目的吸引力。以鴻坤為例，2015年4月，鴻坤集團與益潤醫療完成戰略簽約儀式，雙方全面戰略合作的第一個社區診所正式落戶鴻坤理想灣。而且鴻坤計劃在開發的其他社區內，都將設立這樣的優質社區診所，為業主提供優質的健康管家服務。
綜上所述，政策細則落地快是這兩個代表城市的共同特點，除此之外，醫養結合首先要解決的是醫療機構的醫保結算問題。一方面，雖然李克強總理提出兩年內解決異地醫保問題，但目前醫保資源有限，非醫療機構解決醫保問題很難，仍是制約發展的主要瓶頸；另一方面對于獨立投資醫療機構，醫院的回報周期長同樣是制約醫養結合發展的風險。其次要打破各自為政的不良局面，可實現資源共享與優勢互補，提供更好的服務。尤其是解決養老機構與醫療機構之間的距離問題，以及將醫療資源整合進社區，是企業需要重點考慮的問題。
5 趨勢及展望：頂層設計待完善，地方政策先行值得期待
中央政策法規頂層設計尚待完善。土地方面，制定“養老產業”的專門用地分類，解除醫衛慈善用地不允許貸款抵押等融資限制，地方應逐步將養老設施用地納入供地計劃；供地方式上可以針對開發商配套公益性養護設施的項目，提供一定的劃撥用地。政策優惠方面，解除對于民辦養老機構的營利屬性的限制，使營利性養老機構享受更多非營利性養老機構的政策支持，解決企業融資難等問題，增強社會資本參與養老企業的信心和積極性。醫養結合方面，從降低醫保門檻、合理配置醫療資源、實現全環節監管以及人才培養等方面著手，實現醫療資源與養老資源的互通。
地方政策先行值得期待。從今年北京即將出臺的《促進養老產業發展的實施意見》來看，新規從規劃、土地、財政、金融、稅費減免、人才培養等方面設計了支持政策。土地成為意見解決的首要問題，進一步明確將不符合首都城市戰略定位的現有各類存量建設用地，可適當用做養老產業用途。另外，2016年6月京津冀三地民政部簽署《京津冀養老工作協同發展合作協議（2016-2020年）》，破解跨區域老年福利和養老服務方面身份和戶籍壁壘，推動北京政策外延，天津武清、河北高碑店等試點機構享受北京養老床位運營補貼，醫保政策互通等政策，使京津冀三地老人異地養老無障礙。由此可以看出，一些困擾養老產業發展的實際政策也在嘗試落地，助力企業進入養老產業發展，值得期待。地方政策先行，一方面對于國內其他區域和城市起到示范和推動作用；另一方面，養老地產企業可以重點布局政策優先推行的地區。
民辦營利性企業與資本結合，民辦非營利性企業向營利性企業轉型或成趨勢。2016年以來，宜華健康并購親和源、光大控股匯晨、中金瑞華控股夕悅，由此可以看出，營利性養老企業受困于融資難問題，已開始選擇與資本聯姻，未來這種結合或將成為一種趨勢。另外，由于政策補貼力度不夠或受限，民辦非營利性養老機構多以自有資金勉強經營，目前國內已有不少民辦非營利性養老企業，正在向市場化、企業化運作轉型，主動放棄政府補貼優惠，將關注點放在市場，深挖管理模式、創新商業模式，突破融資限制，最終實現企業良性發展。
