擴大中西部城市化是解決農民工就業難的關鍵
——對話國務院發展研究中心農業發展研究部研究員劉守英
文/ 陳建利
人物言論：我們現在急需要在中部、西部已有希望的地方，有一些新的工業化帶的形成，要改變過去僅僅依托于珠三角、長三角來發展工業化的這種模式。為了解決中西部有土地但沒政策，我的建議是鼓勵東南沿海的政府到中西部去建設“專區”，或者叫“飛地”也可以。
以“兩三角”來帶動中國經濟增長的模式亟需反思
南方都市報：近來，農民工返鄉問題受到各方的廣泛關注。這次出現農民工的“失業潮”可能是90年代初期那次“盲流潮”以來最嚴重的一次。農民工的就業問題可能是中國接下來長期面臨的一個問題，現在很多人都在談“轉危為機”，把危機轉化為機遇，您對此怎么看？
劉守英：中國現在面臨著很多的問題，頭痛醫頭，腳痛醫腳。講農民工返鄉也好，就業難也好，準確講還是農民工失業問題。從目前來看，中央政府有很多辦法在做，地方也在做，企業也在做。這次農民工失業問題的加劇，確實可以是我們改革的最好的時機。
中國整個農民融入工業化和城市化的進程，實際上是上世紀80年代開始的。最初是農村改革，產生了那么多剩余勞動力，自辦企業搞農村工業化。當時整個工業化的進程，我覺得還是均衡的，不光有珠三角，還有長三角，內地工業化的進程也是如火如荼。但在90年代末以后，整個中國工業化和城市化的這種格局一下發生了很大的變化。西方的訂單突然落到珠三角，然后落到長三角。珠三角、長三角融入全球化并形成世界工廠。最后形成的結果，就是整個中國工業化和城市化的進程，這十多年看上去是一個很高的比率，但實際上就是靠這兩片工業帶來支撐著中國整個國家工業化的進程。而其他地區的農村人口參與工業化的進程，基本上就是靠這種流動。實際上這個問題的嚴重性，不是在這次金融危機時才出現的，比如說像每年的春運難，包括去年的雪災，實際上已經把這個問題擺到了議事日程。
這種出口導向來拉動整個工業化、城市化進程，讓整個中國的農民工來作為這兩片工業化帶里面“蓄水池”的模式本身是值得反思的。
這種發展模式帶來的弊端，第一是帶來沿海發展不夠經濟，內地失去機會。沿海發展不夠經濟，就是整個珠三角、長三角的工業化和城市化不匹配。整個消費是依賴于國外市場，而勞動力依賴內地的勞動力，同時也依賴于本地的各個層面的土地進入市場，從小組到行政村，到鄉鎮、到縣，工業化的程度過高，但城市化集聚不足。以廣東南海區為例，區中心就是桂城，它的消費、提供的產值和稅收，在整個區占的比例很小，而其他的經濟都是遍布在各個鄉鎮。從城市化的角度來講，珠三角面臨普遍的問題是城市化提供集聚和規模經濟的能力不足。長三角也是一樣。城市化發展不足，這些地區就業的吸收能力在下降，才會出現珠三角勞動力往長三角走。它的整個工業在走向資本驅除勞動力的階段，就業本身已經在一個坎上了，沿海發達地區的城市化的嚴重不足，和工業化的過度發展，實際上是導致整個接下來發展能力的缺失。
我們再看內地，在90年代中期以后，內地整個工業化是衰敗的，這里面有金融政策，有我們沿海發展的政策原因，另外一個更重要的原因是整個內地的工業化融不進全球化的進程。很多地方工業就沒有了，少量的內地有工業化的地方，開始集中到省會和地區一級的開發區。1998年以后的積極的財政政策和貨幣政策，內地的城市化進程是加快了，靠的是信貸，土地的抵押，財政政策，基礎設施的投資。但工業化支撐城市化持續發展的能力就很弱，導致城市吸納就業的能力還是很低。所以我們要解決沿海城市化發展不足和工業化過度的問題，也要解決內地的城市化超前發展而工業化衰敗的問題。
必須要讓農民工參與分享工業化和城市化
南方都市報：這次的農民工返鄉問題出現后，有些人的第一反應就是土地問題處置要謹慎，這樣他們在城市里找不到工作，還可以回鄉種田，作為農民的最后退路。但實際上失業卻沒有返鄉的農民工不在少數。
劉守英：現在很多人講農民工的退路問題，依托一個前提是農民與土地的緊密聯系。現在中國十多年幾億人口融入城市化進程的所有政策，基本上就是這么一個前提，這個前提是有問題的。現在和80年代中期那輪農民工大流動的人口結構，已是天壤之別。尤其是80后這批農民工進城，他們和第一代農民工進城的預期不一樣了。第一代是跟土地連在一起的，在外面掙錢以后，是為了補貼收入不足。差不多90年代中期以后。開始參與珠三角和長三角這輪大流動的這批農民工，基本上是80后的，這批人是從來跟土地就沒有過關聯。
南方都市報：他們壓根不想回農村。
劉守英：對，這批人離開農村時，就沒想過要回去，這是第一。第二，這批農民工進入城市以后，盡管沒有讓他落地的政策，城里人所有的待遇他沒有享受，但是他自己的生活方式已經城市化了。第三，差不多90年代中期以后這批人進城時，正好趕上第二輪土地延包（1994年開始，差不多15年到期），土地延包時，整個農業稅負還沒有取消，那時農民的稅負很重，土地的負擔很重，那批人走的時候，把土地扔在那兒走了，第二輪延包的時候，他們很多人切斷了與土地的關系，誰在種，就包給誰了，他們跟土地天然的聯系從開始就不像政府想象的那樣。
面對這兩個問題，我覺得在政策層面上，第一個就是要有大量的支持內地工業化的政策。這里面包括金融政策，還有一個對于沿海的企業向內地轉移的這些政策，這方面實際上我們喊了很多，但還是遠遠不夠的。
我們需要有專門針對這一類的政策設計，啟動內地的工業化的進程，實際上現在也到了這個時期。早期的沿海工業化，一是有地理區位的便利，二是當時的資本嚴重不足，需要外資。現在我自己的判斷，中國已經越過這個階段了。現在整個基礎設施的建設，整個信息革命的結果，實際上已經把原來的沿海和內地的這種差距，已經大大縮小了，可能我們現在急需要在中部、西部已有希望的地方，有一些新的工業化帶的形成，要改變過去僅僅依托于珠三角、長三角來發展工業化的這種模式。
對于沿海地區的城市化不足，對于其吸收就業實際上已造成很大的阻礙。要改變現在面臨一個最大的障礙，就是行政體制問題，過去整個工業化的進程已經使它整個那一套跟財政掛鉤的行政體制，在接下來的城市化進程中已嚴重不適應，這是很重要的一個改革。
我們必須要考慮在沿海發達地區，大城市的城鄉結合部，要考慮農民工的落地問題。除了我們講的社會保障政策以外，另外一個就是在大城市的城鄉結合部，在珠三角、長三角這兩個城市群應該推進整個城鄉一體化的農民融入城市，這個可能是我們目前必須要做的，雖然看上去是很長遠的，但若現在能夠得到推行，我覺得是馬上可以見效。中國的一個特點是，往往是在最危機時是推進改革最好的時候。上一輪發展中，將農民工排除在工業化、城市化進程之外的所有的這些政策，都應改革。
支持中西部的工業化是關鍵
南方都市報：按照您的思路，沿海產業應該如何向中西部地區轉移，中西部地區的城市化和工業化如何推進？
劉守英：這既是一個長期、也是一個短期的事，結構上講是一個戰略的問題，實際上是現在能做而且已經出現了。出現的標志是什么呢？我們這幾年的調研發現，除了珠三角和長三角基本上維持較高的增長外，中西部已有一些新的增長點出現。從我自己的調查看，像安徽蕪湖一帶，完全不是國家去給劃的片要怎么做。還有西安到咸陽這一帶的發展勢頭也是很好的，再比如長株潭城市群，重慶、成都一帶等。我們原來定義的比如說200萬人口的城市就是特大城市，在西方可能是，但在中西部可能就不是。比如說東莞最早是70萬人，發展到現在甚至超過700萬人了。這里首先要做的一件事，就是對這種設市，對不同城市規模的這種政策要有調整。中國現在是特大城市一個政策，小城市是另外一個政策，靠行政設市來管理的這套模式導致的結果是什么呢？就是這套行政機制和經濟上自己成長起來的的城市功能完全是兩回事。按照現在的編制，一些自己長出來的城市，規劃、土地利用的指標、財政政策、投資等所有的這套東西跟它都沒有關系，結果就變成什么呢？它們自己投資搞基礎設施，完全是人家自建的，因為它要發展。原來包產到戶是給農民的土地上戶口，現在對于很多新的城市應該給予戶口制度，給它上戶口。
說白了城市化的過程就是一個土地的級差收益給誰去用的問題。一些自主城市化的城市為什么能夠發展起來，是因為土地的增值收益農民自己留著，自己建城。政府可以拿了土地去抵押，然后去搞基礎設施建設，為什么農民不可以利用自己的土地來分享增值收益以后，用做城市建設。現在有一個觀點叫“漲價歸公”，政府因為做了基礎設施的投資，所以政府應該把增值收益拿到自己手上，但是仔細去想，政府在做投資的時候，又靠什么在投的，還不是把農民的土地征了以后做抵押，再去做的基礎設施投資。整個土地增值收益的分配是我們城市化的根本。政府對土地一級市場的壟斷和對土地增值收益的分配，這個事必須扭過來。所以土地制度的改革可能是我們下一步整個中西部發展面臨的大問題。
剛來說得是在城市化過程中錢從哪兒來的問題，另外一個重要的問題是土地指標。現在各地的用地指標完全是中央計劃分配的。給陜西是多少，給上海市多少，這是中央按年度控制的。導致的一個結果是中西部現在這條路給封死了，中西部這些省為了發展經濟，把它的建設指標集中在省會城市了，那其他地方還怎么發展？其他城市就不可能以城市的思路來發展，所以這是我們接下來要調整的政策。接下來中西部的工業化和城市化，土地管理必須要有一套新的政策。
第三是金融政策必須要對整個中西部的工業發展有支持。我們原來老講中西部工業化沒機會，但我最近調查以后覺得還真不是這么個事。我們去看了很多的地方，這幾年工業的發展，勢頭很好。東南沿海是勞動密集型為主，因為是支持出口導向，依靠勞動力成本的低廉去換美元，但是這輪中西部的發展里邊，整個工業化的機會是來自于它的資源導向。有地下的，有地上的，這兩類資源導向性的發展，有別于原來以低勞動成本來支持出口導向工業化。中西部地區現在整個發展里邊，可能要對這一類企業進行金融支持。整個這一輪中西部工業化的興起，可能真正是內需的，內生的工業化，是讓當地人真正能從里面受益的工業化。現在往往說東部用不好，給中西部金融支持，不是更濫用錢嗎？應該明白，這是金融監管問題，金融政策對于整個中西部地區的資源導向型企業的支持，我覺得相當關鍵。
為了解決中西部有土地但沒政策，我的建議是鼓勵東南沿海的政府到中西部去建設“專區”，或者叫“飛地”也可以。
除了土地政策上給中西部地區支持，還要給東南沿海的政府和企業進入中西部也有政策支持。這里面的核心是一個財政分享問題，東部地區的政府當初有什么積極性在沿海做，核心就是有財政利益。就是用中西部地區讓出一部分的財政，給東部地區，然后換來什么呢？換來對中西部地區的土地開發。
第四，我覺得應該有一個國家層面對農民工培訓的戰略。現在的做法是什么呢？秦老師剛才講是變成了分錢和尋租的機制，國家層面對培訓計劃的設計是相當關鍵的。中國下一輪對勞動力的需求，跟上一輪的發展是完全不一樣的，這已經出現了。比如我在重慶和湖南去調研，那些農民正兒八經接受過培訓的農民工，到珠三角去就業，工資就是比直接出去的就要多三五百塊錢。中央政府應該去做，包括這個錢怎么切，誰來做這件事，如何防止部門和地方政府的不良行為，這些都是要考慮的。這個設計可能對我們下一輪工業化的發展，是非常關鍵的。但總體來講，我自己不是很悲觀。中國下一輪的工業化和城市化進程，不能再讓農民只是以就業的身份來參與了，不然就沒戲。
（來源：南方都市報）
