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2024年11月22日
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黃小虎：中國(guó)土地學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)、土地評(píng)估中心原主任、中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院原院長(zhǎng)、中國(guó)國(guó)際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會(huì)委員
土地改革是一項(xiàng)綜合性改革，待到財(cái)稅制度、戶籍制度、投融資制度、金融體制以及干部考核制度各項(xiàng)改革取得成效，土地制度改革的最重要的一步就有條件推出，那時(shí)征地制度改革和城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)改革等，也就順理成章。當(dāng)前，我國(guó)在快速城市化的大背景下，城市更新方興未艾，本文試圖就城市更新與土地制度改革談?wù)劥譁\看法。
一、關(guān)鍵是如何對(duì)待農(nóng)村、農(nóng)民的土地
城市更新的提法，源自中國(guó)臺(tái)灣的都市更新，臺(tái)灣又是源自德國(guó)、日本。臺(tái)灣都市更新的主要措施，是市地重劃。其要點(diǎn)：
1、可以公辦，即由政府發(fā)起，改造范圍內(nèi)的土地所有者參與；也可以自辦，即土地所有者發(fā)起，政府支持、協(xié)助。
2、政府和社會(huì)共同制定舊城改造（有時(shí)也會(huì)包括一些新擴(kuò)展面積）規(guī)劃，規(guī)劃的主要內(nèi)容是土地利用。
3、規(guī)劃為道路、廣場(chǎng)、學(xué)校、醫(yī)院等的公益用地面積，由原地主們分?jǐn)偂?/p>
4、基礎(chǔ)、公益設(shè)施由政府或社會(huì)組織籌資先期建設(shè)。所投的資金，由地主們按改造前各自地價(jià)所占的比例分?jǐn)偅韵鄳?yīng)面積的土地折抵，是謂“抵價(jià)地”。可見(jiàn)，公益建設(shè)最終還是由地主們出資。如果是政府先期投入，則政府獲得的“抵價(jià)地”必須以公開(kāi)拍賣方式出售給個(gè)人，并不得從中盈利。
5、原地主們獲得的改造后的建設(shè)用地面積，相當(dāng)于原土地面積減公益用地分?jǐn)偯娣e和“抵價(jià)地”面積，大體上為原土地面積的55%—70%。盡管面積縮小了，但改造后的土地增值，使原地主的經(jīng)濟(jì)利益有不同程度的增加。
6、原地主、抵價(jià)地（包括從政府手中買得）的新地主，在所獲建設(shè)用地上，按規(guī)劃要求進(jìn)行建設(shè)。
臺(tái)灣實(shí)行土地私有制，市地重劃是在土地私有的框架下，既保護(hù)了原土地權(quán)利人的權(quán)益，又兼顧社會(huì)各方的訴求，重新分配了土地和土地增值收益。多年來(lái)，臺(tái)灣的市地重劃也存在一些問(wèn)題，社會(huì)上時(shí)有反思和改革的呼吁。但總的看，市地重劃促進(jìn)了都市更新，其經(jīng)驗(yàn)還是值得重視。
我國(guó)大陸地區(qū)改革開(kāi)放以后，城市快速發(fā)展，特別是近一、二十年，普遍走的是外延擴(kuò)張的路子。現(xiàn)在，已經(jīng)沒(méi)有多少再向外擴(kuò)的余地了。例如深圳，土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度已近50%，超過(guò)香港一倍。再如上海，土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度也已超過(guò)40%。與這種情況相對(duì)應(yīng)，城市的建成區(qū)里面，粗放低效利用甚至根本就是無(wú)效利用的土地，比比皆是，再利用再開(kāi)發(fā)的潛力很大。于是，舊城改造即城市更新，成了今后城市發(fā)展的主要方向。
與臺(tái)灣不同，我國(guó)大陸實(shí)行國(guó)有和集體所有兩種土地公有制。按照1982年憲法的規(guī)定，城市土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村土地屬于集體所有。但改革開(kāi)放的實(shí)踐，大大突破了法律規(guī)定。例如，東莞的建成區(qū)1978年只有5平方公里，現(xiàn)在已達(dá)600平方公里，其中70%以上仍然屬于集體所有。可以說(shuō)，東莞是一個(gè)在集體土地上成長(zhǎng)起來(lái)的特大城市。珠三角、長(zhǎng)三角的不少城市，也都大體如此或存在類似情況。這些城市的形成和發(fā)展，有一個(gè)大的歷史背景，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起。農(nóng)業(yè)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，解放了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力并積累了一定的資金，于是農(nóng)村、農(nóng)民在自己的土地上發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，就成了不可阻擋的趨勢(shì)，也得到黨和政府的高度重視和大力支持。而非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的集聚，又導(dǎo)致城市的形成和發(fā)展。對(duì)這樣的自然歷史過(guò)程，當(dāng)初制定有關(guān)法律時(shí)是始料未及的。現(xiàn)在如果嚴(yán)格執(zhí)行法律，應(yīng)當(dāng)把這些土地都征為國(guó)有，但實(shí)在難以想象該如何操作及其可能產(chǎn)生什么樣的社會(huì)后果。必須承認(rèn)，我們?cè)谟?jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期制定的相關(guān)法律，已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展了。問(wèn)題是，我們后來(lái)還沿著舊邏輯，陸續(xù)出臺(tái)了諸如不允許集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)等法律規(guī)定，這比當(dāng)初在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下還鼓勵(lì)發(fā)展社隊(duì)企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，反而是后退了一大步，結(jié)果必然激化與老百姓的矛盾。
城市更新能否順利推進(jìn)，一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題是如何對(duì)待城市里大量存在的集體所有的土地。例如，北京市“攤大餅”，六環(huán)、七環(huán)已經(jīng)攤到河北，再也攤不下去了。回過(guò)頭來(lái)看，城市范圍里還有約700平方公里集體建設(shè)用地（不含宅基地），或者閑置或者低效利用。再如，深圳雖然宣布土地國(guó)有了，但全市900平方公里仍有約400平方公里還在原集體經(jīng)濟(jì)組織即農(nóng)民手中。國(guó)家沒(méi)辦征用手續(xù)，那就還是人家的財(cái)產(chǎn)。在經(jīng)濟(jì)利益和各種商機(jī)驅(qū)動(dòng)下，原集體組織和農(nóng)民搞了五花八門的建設(shè)，普遍是低水平、臟亂差。顯然，城市更新，必須對(duì)這些大量存在的集體土地再規(guī)劃、再利用，因此如何對(duì)待農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)，就成為回避不了的問(wèn)題。
二、解決農(nóng)村、農(nóng)民土地問(wèn)題的兩條思路
第一條思路，是遵循計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成，后來(lái)一路沿革下來(lái)的制度和法律規(guī)定，把農(nóng)民集體所有的土地征為國(guó)有，政府負(fù)責(zé)基礎(chǔ)性開(kāi)發(fā)，然后把土地出讓或劃撥出去。農(nóng)民則從生產(chǎn)資料與勞動(dòng)力直接結(jié)合的小有產(chǎn)者變?yōu)闊o(wú)產(chǎn)者了，只能主要靠出賣勞動(dòng)力謀生。第二條思路，是承認(rèn)、保護(hù)農(nóng)村集體和農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，允許他們?cè)谧约旱耐恋厣习l(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，在政府和社會(huì)引導(dǎo)、監(jiān)管下，自主地參與工業(yè)化、城市化進(jìn)程。在此進(jìn)程中，原來(lái)的農(nóng)民依然既是勞動(dòng)者又是小有產(chǎn)者，不僅可以獲得勞動(dòng)報(bào)酬，還可以有一定的財(cái)產(chǎn)性收入。
第一條思路最大的問(wèn)題，是政府的行政管理部門負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)土地，意味著政府成了市場(chǎng)主體，即所謂“運(yùn)動(dòng)員”。運(yùn)動(dòng)場(chǎng)上的規(guī)律是要爭(zhēng)、要搶、要拼，政府在爭(zhēng)的同時(shí)又是“裁判員”，負(fù)責(zé)吹哨，裁定其他運(yùn)動(dòng)員們違規(guī)還是不違規(guī)。盡管中央三令五申要保護(hù)人民群眾的合法利益，但合法不合法很難有統(tǒng)一的量化規(guī)定，最終還是由各級(jí)政府說(shuō)了算。在這種情況下，有誰(shuí)能爭(zhēng)得過(guò)政府？另外，政府搞建設(shè)實(shí)行項(xiàng)目制，項(xiàng)目有期限，過(guò)期就可能被叫停，經(jīng)費(fèi)就可能被上級(jí)財(cái)政凍結(jié)或收走，影響出政績(jī)，這也必然導(dǎo)致決策的盲目性和任務(wù)執(zhí)行過(guò)程中的強(qiáng)迫命令、大拆大建、鋪張浪費(fèi)。政府角色如何定位，本質(zhì)上是發(fā)展方式問(wèn)題。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，各項(xiàng)建設(shè)主要靠政府，是在當(dāng)時(shí)歷史條件下形成的，有其必然性、合理性。改革開(kāi)放以后，政府逐步退出。目前在一般生產(chǎn)領(lǐng)域、流通和服務(wù)領(lǐng)域等，政府的直接參與已大為減少，甚至完全退出，但在城市建設(shè)領(lǐng)域還是政府投資為主。最近20年間，我們以這樣的方式發(fā)展，雖然取得了不少成績(jī)，但由于越來(lái)越不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，也積累了許多矛盾。在各種矛盾中，政府都成了重要的當(dāng)事方，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序因而難以規(guī)范，也妨礙政府更好地發(fā)揮管理監(jiān)督作用。
其次的問(wèn)題是損害人民群眾的利益。站在農(nóng)民和農(nóng)村的角度，通往工業(yè)化、城市化的道路有三條：1、在自己的土地上發(fā)展轉(zhuǎn)型；2、進(jìn)城打工；3、國(guó)家建設(shè)征用土地。前2條路是主動(dòng)參與城市化進(jìn)程之路，第3條則是“被城市化”之路。過(guò)去，這3條路都可以通行。東莞等地的經(jīng)驗(yàn)表明，在經(jīng)濟(jì)區(qū)位比較好的地方特別是城郊結(jié)合部，第1條路可以依托既有的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，充分發(fā)揮農(nóng)村土地和勞動(dòng)力資源的優(yōu)勢(shì)，是一條比較順暢的道路。但是1998年修訂的土地管理法卻把這條路堵死了，三“車道”變?yōu)槎败嚨馈保敖煌ā弊匀粨矶隆ＪＯ碌?個(gè)“車道”又都不太順暢：農(nóng)民進(jìn)城打工，住房、社會(huì)保障、子女教育等問(wèn)題不解決，就不能成為真正的市民，真實(shí)的身份還是農(nóng)民，城市里的社會(huì)矛盾因而日益凸顯；國(guó)家征地，有關(guān)法規(guī)仍然沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的補(bǔ)償辦法，不能妥善安置被征地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活，農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)矛盾更是越來(lái)越激化。
城市里普通市民的利益也受到損害。即使符合規(guī)劃，也不允許集體建設(shè)用開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)，使開(kāi)發(fā)商處于自然壟斷地位。在投機(jī)、投資需求拉動(dòng)和政府拍賣土地的推動(dòng)下，房?jī)r(jià)虛高，大大超出了中、低收入人群的支付能力，自住性需求根本無(wú)法滿足。老百姓為了買房而節(jié)衣縮食，是普遍的現(xiàn)象，由此產(chǎn)生嚴(yán)重的民生和社會(huì)問(wèn)題。盡管近年來(lái)政府加大了保障性住房的建設(shè)力度，但恐怕也難以扭轉(zhuǎn)局面。因?yàn)楸Ｕ闲宰》渴褂玫耐恋兀廊灰揽空鞯兀唤ㄔO(shè)所需的資金，相當(dāng)部分還是政府賣地的收入。其結(jié)果，反而會(huì)加劇原本已經(jīng)存在的矛盾。
再次的問(wèn)題，孕育政府信用危機(jī)和財(cái)政、金融風(fēng)險(xiǎn)。政府出讓土地，用地者（企業(yè)或個(gè)人）要透支未來(lái)收益，才能購(gòu)買幾十年的土地使用權(quán)。就是說(shuō)，政府出讓土地所獲得的每一筆收入，都有若干企業(yè)或個(gè)人的負(fù)債與之相對(duì)應(yīng)。因此，政府用土地財(cái)政收入搞建設(shè)，本質(zhì)上是“寅吃卯糧”，加大了用地企業(yè)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，降低了用地個(gè)人的生活水平。同時(shí)，也隱含了相當(dāng)?shù)慕鹑陲L(fēng)險(xiǎn)。
政府用土地向金融機(jī)構(gòu)抵押或質(zhì)押融資，近年來(lái)越來(lái)越流行。這種所謂土地金融，則是政府直接負(fù)債經(jīng)營(yíng)，用未來(lái)收益逐步償還，本質(zhì)上也是“寅吃卯糧”。目前土地金融的規(guī)模已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了土地財(cái)政，所謂“地方債”，絕大多數(shù)屬于土地金融。其規(guī)模2009年已達(dá)11萬(wàn)億元，為當(dāng)年地方本級(jí)財(cái)政收入的3倍。2013年又升至近20萬(wàn)億元。有的一屆政府的負(fù)債，下屆甚至下幾屆政府都不一定能夠償還，于是靠借新債償舊債來(lái)拖延。這種局面孕育著相當(dāng)大的債務(wù)、金融風(fēng)險(xiǎn)。有人說(shuō)土地問(wèn)題的本質(zhì)是金融問(wèn)題，此之謂也。
第四個(gè)問(wèn)題，是保護(hù)耕地的國(guó)策和集約利用存量土地的方針不可能得到落實(shí)。這個(gè)問(wèn)題前文已述及，后文也將有闡述，這里就不展開(kāi)了。
總之，沿著第一條思路繼續(xù)走下去，最終會(huì)搞得天怒人怨，現(xiàn)在業(yè)已是難以為繼了。
顯然，第二條思路才是未來(lái)我們工業(yè)化、城市化的發(fā)展方向。說(shuō)到底，這條思路并不是什么人坐在房子里憑空想出來(lái)的，而是從基層廣大干部和人民群眾的實(shí)踐中總結(jié)提煉出來(lái)的。
三、億萬(wàn)中國(guó)農(nóng)民的偉大創(chuàng)造和廣大干部群眾的改革探索
首先，如前所述，改革開(kāi)放以后，東莞和“珠三角”、“長(zhǎng)三角”許多城市的發(fā)展，在很大程度上是農(nóng)村集體和農(nóng)民自主參與工業(yè)化、城市化進(jìn)程的結(jié)果，也是集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的結(jié)果。即使在改革開(kāi)放以前，陳云同志曾經(jīng)概括我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，是計(jì)劃調(diào)節(jié)為主，市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔。當(dāng)時(shí)，國(guó)家大力支持農(nóng)村開(kāi)辦社隊(duì)企業(yè)。而社隊(duì)企業(yè)在國(guó)家計(jì)劃里沒(méi)有戶頭，包括土地在內(nèi)的資源配置，完全靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)。盡管當(dāng)時(shí)并沒(méi)有土地市場(chǎng)的概念，但實(shí)質(zhì)上農(nóng)村集體土地已經(jīng)進(jìn)入市場(chǎng)了。毛澤東曾經(jīng)認(rèn)為社隊(duì)企業(yè)是我們偉大、光明、燦爛的希望，鄧小平也高度評(píng)價(jià)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，因此我們完全有理由認(rèn)為，集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，是億萬(wàn)中國(guó)農(nóng)民的偉大創(chuàng)造。
其次，盡管1998年修訂、1999年實(shí)施的土地管理法，作出了不允許集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的規(guī)定，但從進(jìn)入21世紀(jì)以后，幾乎每一年都有中央文件或國(guó)務(wù)院文件提出，要對(duì)征地制度進(jìn)行改革，要探索農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的辦法。在中央精神指引下，各地紛紛開(kāi)展土地使用制度改革試驗(yàn)，有的對(duì)現(xiàn)行土地制度進(jìn)行完善，有的則不同程度突破了現(xiàn)行制度。2005年6月，廣東省政府頒布了《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法(草案)》，這是我國(guó)第一個(gè)允許集體建設(shè)用地直接入市交易的省級(jí)地方性法規(guī)，實(shí)際上是把全省納入試點(diǎn)。這樣一來(lái)，廣東大量原本合法存在，但因98年土地管理法實(shí)施，突然變得“妾身不明”的集體土地市場(chǎng)，就又由半地下轉(zhuǎn)到地上面來(lái)了，解除了各類企業(yè)發(fā)展的后顧之憂，也減輕了基層地方政府的政治壓力。這是廣東省委、省政府的一大擔(dān)當(dāng)。廣東之后，安徽、江蘇、浙江、江西的省政府也都出臺(tái)了類似規(guī)定。特別應(yīng)當(dāng)指出的是，2008年黨的十七屆三中全會(huì)決定，進(jìn)一步明確提出了要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，極大地開(kāi)闊了基層地方黨委和政府改革的眼界和思路,增強(qiáng)了他們尋求制度突破的信心和勇氣。各地聞風(fēng)而動(dòng)，掀起新一輪土地制度改革試驗(yàn)和探索的熱潮。這些年來(lái)媒體宣傳比較多的如，重慶的“地票”制度，廣東的“三舊”改造，北京的“城中村”改造，成都的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試驗(yàn)、嘉興的“兩分兩換”等等，都是在十七屆三中全會(huì)精神指引下，地方政府探索集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的具體做法。
這里，著重談?wù)剰V東的“三舊改造”。三舊，是指舊城區(qū)、舊村莊、舊廠房，改造的難點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)是如何對(duì)待集體和農(nóng)民的土地。廣東的基本做法是在堅(jiān)持土地公有制的前提下，承認(rèn)并保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，同時(shí)與農(nóng)民充分協(xié)商，合理分?jǐn)偦A(chǔ)性、公益性用地，合理分配改造后的土地增值收益。對(duì)于基礎(chǔ)性、公益性建設(shè)，主要也不是政府投資，而是大力吸引社會(huì)資金，保證合理利潤(rùn)。這些做法，與臺(tái)灣的市地重劃可謂異曲同工。二者之間的主要區(qū)別在于：1.市地重劃不觸動(dòng)臺(tái)灣的土地私有制，也不根本改變土地使用制度，因而不屬于重大的改革措施，至多算是土地管理的創(chuàng)新。“三舊改造”則承認(rèn)了城市里存在集體土地的既成事實(shí)，突破了現(xiàn)行的有關(guān)法律；承認(rèn)了農(nóng)村、農(nóng)民對(duì)其土地財(cái)產(chǎn)擁有市場(chǎng)主體地位，改變了不允許集體土地進(jìn)入市場(chǎng)的有關(guān)規(guī)定，這顯然是對(duì)大陸土地使用制度和土地管理制度做出的重大改革。2.臺(tái)灣的市地重劃有一套相對(duì)固定的操作程序，分?jǐn)偟睾偷謨r(jià)地的比例也有相應(yīng)的規(guī)定。廣東“三舊改造”的具體操作則更加靈活：可以保留集體組織對(duì)土地的所有權(quán)，但要提供基礎(chǔ)性、公益性建設(shè)所需用地；可以把土地轉(zhuǎn)為國(guó)有，但把改造后的經(jīng)營(yíng)性用地的使用權(quán)交給原集體組織和農(nóng)民，用于發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)；也可以部分轉(zhuǎn)為國(guó)有，部分仍然保留集體所有，等等。究竟采用什么方式，集體和農(nóng)民可以與政府協(xié)商選擇。土地和土地增值收益的重新分配，也是兼顧各方利益和訴求，充分開(kāi)展社會(huì)協(xié)商加以確定，而不是完全由政府或哪一家說(shuō)了算。政府的主要角色是制定規(guī)劃，協(xié)調(diào)各方，監(jiān)督規(guī)劃實(shí)施，監(jiān)管市場(chǎng)秩序等，不再把主要精力放在具體建設(shè)項(xiàng)目上，比較好地發(fā)揮了“裁判員”的作用。由于充分調(diào)動(dòng)了各個(gè)方面的積極性，“三舊改造”進(jìn)展順利，城市更新效果顯著。
廣東“三舊改造”的核心經(jīng)驗(yàn)，是通過(guò)深化土地使用制度改革，大大促進(jìn)了城市更新和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。一個(gè)時(shí)期以來(lái)，社會(huì)各界對(duì)“三舊改造”的總結(jié)、宣傳，可謂不少，但真正能夠抓住土地使用制度改革這個(gè)要害的，似乎并不太多。有的甚至刻意回避這一點(diǎn)，僅在節(jié)約、集約用地等問(wèn)題上作文章，這其實(shí)是本末倒置。我國(guó)土地管理部門早在上世紀(jì)90年代就響亮提出要節(jié)約集約用地，調(diào)研、總結(jié)、表彰、推廣、宣傳……，可以說(shuō)是苦心孤詣、不遺余力地倡導(dǎo)了20多年。但土地利用粗放浪費(fèi)的趨勢(shì)卻不僅不能逆轉(zhuǎn)，反而是愈演愈烈。其根本原因，就在于現(xiàn)行土地制度導(dǎo)致我們的各級(jí)政府，過(guò)分依賴外延擴(kuò)張的發(fā)展方式。歷史事實(shí)明明白白地告訴我們，不對(duì)現(xiàn)行土地使用制度進(jìn)行重大改革，節(jié)約集約用地，只能是一個(gè)根本實(shí)現(xiàn)不了的美好愿望。
綜上所述，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，集體建設(shè)用地就已自發(fā)地進(jìn)入市場(chǎng)，充分發(fā)揮了彌補(bǔ)國(guó)家計(jì)劃之不足的作用；改革開(kāi)放以后，集體土地入市的結(jié)果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，更促進(jìn)了國(guó)家工業(yè)化、城市化快速發(fā)展；后來(lái)，雖然法律禁止了，但在黨中央、國(guó)務(wù)院支持引導(dǎo)下，基層政府和廣大干部群眾，探索集體建設(shè)用地入市改革的努力，始終沒(méi)有停止過(guò)。
四、十八屆三中全會(huì)《決定》的新邏輯
對(duì)于今后的發(fā)展究竟應(yīng)該走什么樣的道路，黨的十八屆三中全會(huì)決定已經(jīng)做出了明確的回答。例如，《決定》指出：“市場(chǎng)決定資源配置是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制必須遵循這條規(guī)律，著力解決市場(chǎng)體系不完善、政府干預(yù)過(guò)多和監(jiān)管不到位問(wèn)題。”“必須積極穩(wěn)妥從廣度和深度上推進(jìn)市場(chǎng)化改革，大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置”。（第一部分《全面深化改革的重大意義和指導(dǎo)思想》中的第3條）“國(guó)家保護(hù)各種所有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)和合法利益，保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公開(kāi)公平公正參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)，依法監(jiān)管各種所有制經(jīng)濟(jì)。”（第二部分《堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度》中的第5條）“建立公平開(kāi)放透明的市場(chǎng)規(guī)則。實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類市場(chǎng)主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域。”（第三部分《加快完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系》中的第9條）“全面正確履行政府職能。進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批，對(duì)保留的行政審批事項(xiàng)要規(guī)范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理。”（第四部分《加快轉(zhuǎn)變政府職能》中的第15條）“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。”（第六部分《健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制》的開(kāi)頭語(yǔ)）
《決定》的這些論述，為我們構(gòu)建起一個(gè)全新的發(fā)展邏輯。這個(gè)邏輯，延伸貫通到包括土地管理在內(nèi)的，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域。例如，《決定》第三部分《加快完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系》中的第11條提出，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。”這就明確否定了，不允許集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的有關(guān)制度和法律規(guī)定。
尤為重要的是，《決定》第十四部分《加快生態(tài)文明制度建設(shè)》明確了土地屬于自然資源，而土地資產(chǎn)則是自然資源資產(chǎn)的組成部分。其中第51條提出：“健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)。”習(xí)近平總書(shū)記在三中全會(huì)上專門對(duì)此作了說(shuō)明：“國(guó)家對(duì)全民所有自然資源資產(chǎn)行使所有權(quán)并進(jìn)行管理和國(guó)家對(duì)國(guó)土范圍內(nèi)自然資源行使監(jiān)管權(quán)是不同的，前者是所有權(quán)人意義上的權(quán)利，后者是管理者意義上的權(quán)力。這就需要完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)，使國(guó)有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人和國(guó)家自然資源管理者相互獨(dú)立、相互配合、相互監(jiān)督。”他簡(jiǎn)要概括這方面改革的總的思路，是“所有者和管理者分開(kāi)和一件事由一個(gè)部門管理”。顯然，這一改革思路從根本上否定了允許政府行政管理部門經(jīng)營(yíng)土地，既是“裁判員”又是“運(yùn)動(dòng)員”的有關(guān)制度規(guī)定。
總之，十八屆三中全會(huì)《決定》從市場(chǎng)和政府等多個(gè)角度，明確提出了今后土地制度改革的新思路和新方向。毫無(wú)疑問(wèn)，中央的精神和決策來(lái)源于實(shí)踐，深深地根植于億萬(wàn)中國(guó)農(nóng)民數(shù)十年間的偉大創(chuàng)造，廣泛地提煉自無(wú)數(shù)基層干部群眾長(zhǎng)期的艱辛探索。
