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2024年11月21日
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隨著《北京市人民政府關于進一步推進戶籍制度改革的實施意見》于9月19日對外正式發布，全國31個省、市、區均出臺了戶籍制度改革方案，取消農業戶口與非農業戶口性質區分。中國國際城市化發展戰略研究委員會主任、原建設部總工程師金德鈞在接受《城市化》雜志采訪時說：“全國取消農業戶口與非農業戶口性質區分，統一登記為居民戶口，這意味著中央推進新型城鎮化的國家戰略將進入實質階段，我國的城市化進程將由快速發展的量變向平穩發展的質變轉變。也就是說我國的城市化將進入提質時代。”
一、全國取消農業戶口，全面推進人的城市化
梳理全國31個省、市、區出臺的戶籍制度改革方案，包括北京、天津、上海、重慶、黑龍江、吉林、遼寧、河北、山西、陜西、甘肅、青海、山東、河南、四川、安徽、湖北、湖南、江蘇、浙江、江西、貴州、云南、福建、廣東、廣西、海南、新疆、內蒙古、寧夏、西藏、（不含港、澳、臺地區），各地出臺的“戶籍改革實施意見”基本圍繞2014年7月30日國務院出臺的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》提出了具體政策措施。主要包括以下三個方面：
一是進一步調整戶口遷移政策。全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模，有效解決戶口遷移中的重點問題。
二是創新人口管理。建立城鄉統一的戶口登記制度，建立居住證制度，健全人口信息管理制度。
三是切實保障農業轉移人口及其他常住人口合法權益。完善農村產權制度，擴大義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療衛生、住房保障等城鎮基本公共服務覆蓋面，加強基本公共服務財力保障。
人口向城市聚集，是工業化、城市化發展的必然結果。隨著城市規模的不斷擴大，一批大城市、特大城市應運而生，這是經濟社會發展的內在規律。從國際經驗看，在城鎮化進程中，勞動力一般優先向特大城市聚集，直到城鎮化過程基本完成時，人口規模趨于穩定。
改革開放以來，我國城鎮化進程開始明顯加速，現在仍處于快速城鎮化進程之中，一些大城市、特大城市人口規模在不斷擴大。比如北京市的人口規模屢屢突破規劃限制，這說明中國的城市化并沒有跳出世界城市化發展的普遍規律，人為的城市人口規模控制不能阻擋人口城市化發展的時代潮流。這不是說我們在城市化發展面前無所作為而任由規律擺布，我們需要順應城市化發展規律進行人口調控，引導人口的合理流動。但我們必須堅持的公共政策底線是不得以“城市病”為借口減損外來人口的基本公民權利。中國國際城市化發展戰略研究委員會鄉村建設專委會副主任、北京市農村經濟研究中心研究員、法學博士張英洪強調：“我們應當走尊重和保障公民基本權利的新型城市化之路，而不是走限制乃至剝奪公民基本權利的城市化老路。”
我國的二元戶籍體制一直被認為是社會不公的主要表現之一。自上世紀50年代中期開始實行以來，農民被長期限制在農村從事農業生產。許多農民工及其后代在一個城市生活多年，卻因沒有戶口而無法享有與城鎮居民相同的教育、就業、醫療、養老等權利。二元戶籍體制終結，意味著將不再區分農村娃與城市娃，標志著城里人和農村人身份上的統一，打破了幾十年來城鄉分割的戶籍壁壘，是社會發展的一大進步。在城鎮化成為中國最重要的戰略之一之后，中央希望借此將中國經濟由依靠出口向依靠內需轉變。毫無疑問，決策者希望中國特大城市的人口調控應通過優化人口空間布局，改善人口結構，實現人口與經濟社會發展之間的匹配平衡。
中國國際城市化發展戰略研究委員會委員、北京理工大學經濟學教授胡星斗回復《城市化》雜志記者的微信語音中說：“二元戶籍體制違背了市場經濟由市場配置人力資源的要求，違背了公民社會自由遷徙的要求，也違背現代社會保障公民權利的要求，所以對戶籍制度進行徹底的改革是必然的。”
在中國社科院農村發展研究所研究員李國祥看來，“城鄉一體化”的戶口登記制度在本輪戶籍制度改革中意義非常大。這結束了中國自上世紀50年代起的二元戶籍體制，這不僅是相關部門工作內容上的合并，更是常年來固化在不同戶口上的利益的重新調整、分配。”
中國國際城市化發展戰略研究委員會城市可持續發展專委會專家顧問、中國科學院地理科學與資源研究所研究員、博士生導師李秀彬在接受《城市化》雜志采訪時說：從全國各省、市、區發布的戶籍改革實施意見看，決定取消農業戶口與非農業戶口的區分，結合城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋政策的實施，無疑會進一步整合城市與鄉村的發展，推進城市化進程。特別是北京提出要重點研究“戶隨人走”這一很有人性化的人口管理政策。
金德鈞則認為，全國取消農業戶口與非農業戶口性質區分，是中央推進以人為本的新型城鎮化戰略的具體體現。
二、取消的是農業戶口，不是取消農業這種職業
城鄉統一的戶籍制度改革后，最現實的問題是，我們將怎樣識別農民？如何維護和發展農民權利？這是一個需要進一步理清和回答的現實問題。
中國國際城市化發展戰略研究委員會鄉村建設專委會副主任、北京市農村經濟研究中心研究員、法學博士張英洪在回復《城市化》雜志的采訪郵件中寫道：一方面我們要區分身份和職業。我國上世紀50年代起的二元戶籍體制中，特別劃分了農業戶口這個戶籍身份，并且這個戶籍身份還能固化和世襲。其一，只要你是農業戶口，不管你以后是否從事農業這個職業，你都永遠是“農民”。改革以來出現的“農民企業家”、“農民工”等現象，就是這種農業戶籍身份固化的產物。其二，如果你的父母是農業戶口，那么你就自然繼承了農業戶籍身份，除非通過高考、招工招干等極少數途徑實現“農轉非”。
所以在我國，當說到農民時，指的就是擁有農業戶籍身份、從事或不從事農業產業的社會階層。張英洪強調：“現在推進戶籍制度改革，取消農業戶口和非農業戶口的劃分，指的是取消了農民的戶籍身份，而不是取消了農業這種職業。”他認為，“只要存在農業這種產業，就會有從事農業這種職業的農民。”在現代社會，由于分工越來越細，社會可以有千差萬別的各種不同的職業，但每個人都擁有一個共同的身份，那就是共和國的公民。戶籍制度改革后，我國不是沒有農民了，而是不再有農業戶口了。作為職業的農民，與其他所有社會階層一樣，都應當享有憲法和法律賦予的平等的公民權利和自由尊嚴。
另一方面，我們要厘清三種不同形態的農民。張英洪分析認為，戶籍制度改革后，我國事實上存在三種不同形態的農民：一是作為集體經濟組織的成員，擁有土地承包經營權的農民，可以稱之為土地承包型農民，這是取得農村土地承包經營權資格的原初農民。土地承包型的原初農民都是過去曾擁有農業戶口身份的農民。二是隨著承包權與經營權的分離，通過流轉承包土地而從事農業生產經營的農民，這可稱之為土地流轉型農民。土地流轉型農民主要從土地承包型農民手中流轉土地進行農業生產經營活動。近些年來，一些市民通過土地流轉加入了農業生產大軍，成為新農人。三是為農業生產的產前、產中、產后各環節提供社會化服務的人員，這些人有的是原農業戶口的農民，有的不是原農業戶口的農民，但他們都屬于農業這個大產業的從業人員，暫且稱之為社會服務型農民。據有的專家研究，美國農業人口占全國人口的2%，而為農業服務的服務業人口占全國人口的比重高達17－20%，平均一個農民有8至10人為其服務。
隨著我國農業現代化的推進和一二三產業的融合發展，為農業提供各種社會化服務的從業人員將不斷增加。這三種從事農業生產和服務的人員，就是我國農業現代化進程中不同形態的新型職業農民群體。
三、戶籍捆綁利益重新分配，逐步實現公共服務均等化
2016年4月，國家發改委規劃司司長徐林曾在新聞發布會上公開表態稱，今年首要任務，是使所有的地方都能夠出臺具體落實國務院戶籍制度改革的做法和政策。
在中共中央發布的“十三五”規劃綱要中，深化戶籍制度改革成為關注重點。這項改革要促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶，并與城鎮居民有同等權利和義務。
在專家看來，戶籍制度改革的核心是建立與統一城鄉戶口登記制度相適應的一系列制度保障，因為這些才是捆綁在戶籍上的利益。只有建立健全與統一城鄉戶口登記制度相適應的就業、醫療、教育、社保、住房、土地等制度，才能逐步實現城鄉公共服務均等化。
北京理工大學經濟學教授胡星斗說：我也曾經提出取消戶籍制度，取而代之的是國民信息系統，國民信息系統是將公民的個人檔案、信用記錄、犯罪記錄、收入、住房、社保等，集成在一塊供各個部門分享。現在國務院的戶籍制度改革和各省的戶籍制度改革基本上都是朝這個方向走的，是在弱化戶籍的功能，強化建立以身份證或者是居住證為中心的一個全方位的信息登記系統。從這方面來看，無論是國務院的戶籍改革的意見還是各個省市的戶籍改革的意見，都是朝著建立現代社會的方向邁進了一步。
李秀彬說，中央深改組日前通過的《關于完善農村土地所有權承包經營權分置辦法的意見》，針對的也是目前農村人地分離格局下的農地權利體系。戶籍改革和基本公共服務全覆蓋是中央提出的農地三權分置改革順利實施的保障，而農地所有權、承包權及經營權三權的規范和保護，無疑也是戶籍改革為推動城鄉要素流動與整合、基本公共服務均等化等改革目的最終實現的一個重要條件。農業戶籍取消了，原農村居民的身份改變了，村集體成員土地權利的規范和保護問題就愈加突出出來了。要求農地的承包權必須完整賦權，真正體現承包權作為財產權的性質。除了已經賦予的使用權、收益權及流轉權外，也應該賦予抵押、繼承及轉讓權。
實際上，各地在落實國務院文件上對于開放戶籍制度都有各自的小算盤，這也使得政策總體進展稍顯緩慢。人們擔心的是，農村城鎮化可能導致的農民“失地”問題，還有分析人士認為，中國的戶籍制度改革使得農民向城市轉移，將提振二三線城市的房地產市場。外界也擔心，三、四線城市可能會有大量人口進入，而這會推高城市的房價。
胡星斗認為，取消農業戶口可能在某些官員眼里，主要的目的是為了獲得農民的土地、宅基地。的確，現在農村還存在著空心化的局面，土地應該得到整理。各級官員不能夠僅僅是為了盯著農民的土地、宅基地，而應當在農民自愿和政策的正確引導下，在解決農民的社保、醫療、養老、低保以及子女教育、就業等情況下，才能夠去征收農民的土地。這樣的話，在公平合理的前提下征收農民的土地，有利于加快中國的城鎮化，也有利于加快現代化的步伐。
也有專家表示，沒有必要對上述問題過度擔心。國家行政學院教授竹立家日前在接受媒體采訪時表示，居民制度不是剝奪農民的財產，而是給予農民平等的身份，平等的待遇。“居民戶口既不是變成非農戶口，也不是過去概念的城市戶口，而是強調在國土范圍內，都是平等的身份。”
北京大學社會學教授陸杰華也表達了相同的觀點。他指出，戶籍改革有不同的路徑，即使放棄土地，也不應該像過去那樣簡單給予現金補償，肯定要在社保、基本公共服務上拉近和城里居民的差距，否則僅僅給房子、給錢，福利待遇卻沒有跟上，農民也不會愿意。
四、新政使購房選擇更自由 加快縮小城鄉差距
戶口與房子向來是“連體嬰兒”，雖然我國很多城市已取消買房落戶政策多年，但是眾多因素使房子與戶口依然是有著千絲萬縷的關系。隨著我國31個省、市、區“城鄉戶口統一”的制度性安排已全面落地，眾多網友十分關心對房價將產生怎樣的影響。
現在的情況是，政府希望人們到城市買房落戶，但農民或許對這項政策沒有興趣，因為如今市區的房價對大多數農民來說是望塵莫及，而留在農村卻能保證承包地、宅基地、林地以及各種各樣的補貼，還有近郊區的土地升值。因此，新政首先要保證農民在城里能享受均等的公共服務，但是農民需要在進城與不進城之間做出抉擇。如果選擇進城，那農村的一些利益就需要放棄，如果選擇回家，那么農村的利益一定要有所保障。
不久前，搜狐焦點網發布了《天津將取消農業戶口 對樓市有何影響》的調查，六成網友支持取消農業戶口，并認為此項政策不會對津城房價產生太大影響。超過半數的網友認為天津取消農業戶口將使人口在市內更加自由地遷移，購房者（尤其是落戶型）將有更多的區域進行選擇。農業戶口被取消后，將影響一部分購房者（尤其是有落戶目的的）淡化對于區域的選擇，對于他們來說，在總價或首付受限的情況下，將更多的落戶選擇由市內六區轉移至環城四區或者遠郊區縣。區域配套、工作半徑將取代行政區劃作為他們安家置業的首選。其次，促進城市化進程，穩定推動樓市也得到了近三成網友的支持。對天津哪個區域房價影響最大？近半數網友認為濱海及遠郊區縣房價易受影響，其次是環城四區，而市內六區則是大家認為最不會受到影響的區域。剛需之下，七成網友認為普通住宅價格最易波動
中國國際城市化發展戰略研究委員會城鄉市容環衛專委會常務副主任、鄭州宇通重工董事長李勇在接受《城市化》雜志采訪時說：取消農業戶口的政策無疑把中國的城市化加速推進，一方面是農業生產的基于機械化的集約化會降低農產品成本，另一方面，城市化會對中國的城市基礎建設投資帶來巨大的需求，更重要的不僅僅是硬件的建設，對于城市(鎮)的管理水平和文明程度提出更高的要求，比如生活垃圾的處理，所以，可以預見的未來20年，將是生活廢水、廚余垃圾、日常生活垃圾等產業將會迎來百年不遇的發展機遇，也會是資本追逐的一個新的風口。
而對于農民向城市轉移會推高房價，中國人民公安大學教授王太元認為，一些城市不大可能因為農民進城導致房價大漲，相反卻可能促進小城市政府保障房的發展。
五、積分落戶借鑒國際經驗，戶籍人口城市化率完成歷史使命
在中國，日益增加的人口壓力已經成為了施壓特大城市的一把“利劍”。
值得注意的是，北京提出了要嚴守人口總量紅線，積極推動“人隨功能走、人隨產業走”，不斷降低中心城區人口密度。北京稱，到2020年，北京全市常住人口控制在2300萬人以內，城六區常住人口在2014年基礎上下降15個百分點左右。
《關于北京市2016年國民經濟和社會發展計劃上半年執行情況的報告》指出，盡管北京市2016年上半年常住人口增量、增速較上年同期均有所降低，但總量仍持續增加。從全國的省會和計劃單列市的人口增長概況看，由于就業機會、醫療、教育等公共服務優質資源相對集中，深受流動人口青睞，因此，要想在短期內完成人口的調控目標，任務十分艱巨。因此，積分落戶政策就成為這些城市的必然選擇。
在國外，類似積分落戶或者附著在戶籍登記上的管理內容也不少，但基本上不限制遷徒自由。不過，即使在美國等一些國家的城市，也有居住資格的限制，這個居住限制和居住貢獻有關。
金德鈞認為，回顧我國的戶籍制度的形成與發展歷程，不論是在五、六十年代的三年困難時期，還是八十年代改革初期的農民進城打工，或是今天的全面取消農業戶口，統一登記為居民戶口。這都是黨中央、國務院根據我國不同歷史階段所做出的政策決策，也是我國經濟社會不斷改革與完善是歷史必然。
印度著名農經學家、印度“綠色革命”建構人斯瓦民納森說：“中國人對農業就業和非農業就業之間的就業創造有一套綜合的辦法，這是我們國家所沒有的。結果是印度到處充斥著都市貧民窟，無地的貧民飄移到孟買、加爾各答和馬德拉斯，過著最窮困的日子。”
值得一提的還有，由中國國際城市化發展戰略研究委員會在2007年啟動的《中國城市化率調查報告》研究課題，將隨著二元戶籍體制的終結，而完成了中國城市化進程所賦予的歷史使命。盡管在統計上就不再出現兩種口徑的城市化率，一種叫戶籍人口城市化率，另一種叫常住人口城市化率，但由于二元戶籍體制所造成的中國特有的半城市化現象仍將繼續存在。例如2014年4月19日發布的《2012年中國城市化率調查報告》顯示，2012年我國戶籍城市化率為35.33%，與國家統計局發布的常住人口城市化率52.57%，相差17.24個百分點，涉及人口達2.32億人。
孫中山先生曾說：“革命尚未成功，同志仍須努力”。以取消農業戶口的戶籍制度改革，剛剛拉開中國城市化進提質時代的序幕。
（本文作者蔡義鴻系中國國際城市化發展戰略研究委員會秘書長兼《城市化》雜志社社長，轉載請尊重版權）
