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2024年11月24日
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充分延長農民對土地的使用年期。將進入城鎮的農民納入社會保障體系，使其無土地流轉后的后顧之憂。充分發揮市場機制對土地資源的配置。廢除賣地財政，改為地方征稅。
總之，中國的土地體制，一定要適應城市的大趨勢，要適應市場經濟對要素的配置規則，要明晰土地長期年期所有者的權利，還要理順政府與土地有關的財政體制，這是中國土地制度改革的方向。
由于人口眾多、土地資源稀缺，中國的城市化必須堅持集中型的城市化模式。集中型城市化則通過農村人口向城市和城鎮集中，重點發展特大和大城市，并形成由特大城市、大城市、中等城市、小城市、城鎮、集鎮、中心村、村等構成的一個有機體系。
城市化是一種節約土地的再分配過程。實際上，城市化將人口、企業、要素和基礎設施在空間上集中，集約地使用了土地，大大減少了土地的占用。
城市化必然涉及土地資源的再分配，并且是一種節約土地的再分配。然而土地資源的有效再分配需要土地供給體制機制的創新和改革。
筆者認為：首先要明晰產權，對農村集體土地，要按照土地國有的方向改革，并充分延長農民對土地的使用年期；在此基礎上通過將土地交易統一納入土地交易所等形式規范土地交易行為，由市場機制來引導土地這一生產要素的配置，實現集體土地的合理分配和流轉；此外，調整政府在土地管理中的職能分工，改通過低買高賣的方式獲取賣地收入為征稅，保證地方財政收入的穩定性，同時也保障農民合法的財產性收入和購房者的利益。
充分延長農民對土地的使用年期
要通過城市化實現土地節約需要土地的流轉和集中，但是目前中國的土地流轉和集中存在一些制約因素：一是土地承包期不長，限制了流轉。在所有權和使用權相分離的情況下，土地價值的高低取決于承租人租期的長短。租期越長，土地的價值越大；租期越短，土地的價值越低。比如說，一塊地，使用期只有20年了，往外出售使用權的人，覺得不合算；想購買土地使用權的人，則覺得再利用的時間太短，投入太大，投入產出期較長，也不合算。于是，土地不容易在農戶之間流轉。二是城市吸收和保障離開土地的農村勞動力的能力不強。主要是城市中能允許農民從事自由職業、靈活就業、企業就業的機會有限。并且，城市中就業的農村剩余勞動力，各項社會保障也沒有建立和健全起來。農民將其土地視為最后的生活和養老保障資料，不會將土地使用權輕易出售和流轉出去。三是由于集體土地對于每個農民來說產權是不明確的，農民實際上沒有土地的使用財產權。這樣，在土地流轉和轉讓時，受到集體和政府的各方面的限制。
因此，中國農業的規模經營和技術進步，推及城市化，只能是一個逐步的過程。從政府要做事情來看，一是盡可能將進入城鎮的農民納入社會保障體系，建立其養老、醫療、失業和傷殘等保障，使其無土地流轉后的后顧之憂。二是延長農民土地的使用年限，比如延長到999年，這樣其土地才有流轉的價值，才會買的人舍得出讓，賣的人覺得合算；并將土地轉讓收入與強制社會保障掛鉤。三是進一步改革農村土地制度，或者將集體土地產權股份明晰化給每個承包農民，或者實行農村土地國有化加農民有999年使用期的體制，農民有土地使用權的轉讓、繼承、再出租、入股、抵押等權益。
農村土地制度改革，主要目的是要擴大農民對于土地的財產權力，是關系到8億農民切身利益的一件大事。筆者認為，農村土地國有化，并給以農民999年使用期的改革模式，是成本較低、動蕩較小、易于操作和實行、效果較好的一種農村土地制度改革思路。
發揮市場對土地資源的配置
合理配置土地資源和提高土地利用率，是土地制度最基本的功能。從經濟學思路來看，土地資源有兩種不同的國家管理方式：一種是政府集中分配；另一種是市場自由調節。從各國的實踐來看，極端公共所有、政府高度集中分配的模式，不適應于由于社會經濟結構隨時變化而每時每刻發生的方方面面和成千上萬有關土地事項的及時處理，不適應于市場經濟對資源分配的要求，土地資源配置的時間過長、效率過低、組織成本太高。
筆者認為，每時每刻發生的住宅供求，不可能通過高度集中的制度加以合理和及時地給予分配。應用市場競爭的方式實現土地的分配和流動。
高度集中的管理體制制約了土地資源的優化配置。政府目前高度集中和僵化的土地制度供給，極不適應經濟發展和城市化的制度需求，并且阻礙農村耕地向規模、專業化家庭農場集中，阻礙土地向城市化和工業化分配，也阻礙了城鎮土地和房產的流動和再配置，加大了交易成本。
由于征地審批權力的高度集中和涉地行政管理部門較多，一個項目用地從審批到開工建設，往往從基層上報到國務院和省政府批復，并由各規劃、計劃、土地、建設、外經貿、房地產、國資、環保等許多涉地行政管理部門認可后實施，需要蓋少則幾十，多則200多個公章，需要少則1年，多則3年，甚至更長的時間才能蓋完。投資者、建設者和其他土地變更事宜，需要支付打通各種關系的協商和談判成本。
在政府管制過度的同時，也存在著政府土地管理失效。集體土地聯建、化整為零審批、私下出租和交易房地、私自改變土地和房產用途等等情況防不勝防，最后法不責眾，不了了之。土地審批中的腐敗久治不絕，而且越趨嚴重；有的開發商從土地倒賣、土地優惠中獲得暴利。
在地價和房價構成中，政府各部門的規費在1/5到1/3；其收入有的成了中央和地方各級財政的收入，有的成了各部門的收入，甚至成為部門福利、住房、獎金的資金來源。政府各部門、各環節據地權隨意安排土地分配和管理中的收費性設置，是中國高地價和高房價的一個制度性原因。
應用市場競爭的方式實現土地的分配和流動。應該改變目前政府集中分配的土地資源分配方式，發揮市場機制對土地資源配置的基礎性作用，使土地使用權成為可交易的對象。土地使用權之所以可以交易，是因為在土地的自用與他用之間，存在著利用效率和實現價值的差異。經由土地使用權的轉讓，可使參與交易的各方共同獲得更大的利益。
首先應發放土地使用權證，明確土地長期使用年期產權。發放農民的土地使用權證至關重要，而且需要從法律角度明確和充實土地使用權，尤其是在土地征用中，屬于經濟活動的，允許私人開發商與農民直接協商，確保農民權益；允許土地可以抵押，允許自由買賣，促進其對農村金融和農民養老功能的實現。發放土地使用權證對穩定農地產權具有重要意義。雖然2008年黨的十七屆三中全會將農民的承包期改為無限期，但是可能因為為集體所有，實際上各地農村的土地調整可能還會進行。在導致土地行政性調整的多重因素中，固然部分是由人口變動以及非農就業機會變化所引致，因此可能有助于在保證公平的基礎上實現效率改進，但如果一些地區的土地調整出于地方干部的尋租行為，那么通過一種可實施的法律手段去限制這類調地就成為必要；即使對于那些因人口變動而進行的土地調整，雖然它在一定程度上可能同時提高土地資源的分配公平和配置效率，但它也容易導致農戶對土地投資行為的短期化，從而帶來其他方面的效率損失。所以，如果能夠通過部分農村人口的完全遷移來緩解土地調整壓力，則保持農民土地的穩定就可以實現。很多發展中國家土地制度改革經驗證明，在地方層次建立給土地權屬管理辦公室，或者由土地管理部門直接給農民發放土地使用權證就是這樣一種低成本、且具有可操作性的手段。一旦把土地使用權證給到農民手中，除非其主動放棄，地方干部很難再進行調整。
其次非公益用地廢除強制征用，并按照等價交換和市場供求的原則進行交易。遵照憲法農村集體土地集體所有，城鎮土地國有的原則，農村土地除了軍事公益用地國家強制征購（但要合理補償，提高補償金額）外，非公益建設用地，不得實行國家強制征用制度；并且，土地對于企業來說，是生產要素，對于居民來說，是生活資料，在市場經濟體制中，土地使用年期是商品。放開土地和房產的交易，形成土地使用年期財產權和房產的出租和交易市場。農民宅基地、耕地等土地一定要等價交換，在符合用地規劃的前提下，可以不經過國家征用，直接以入股、出租、出售長期使用權等方式進入用地市場。此外，“四荒”，投資者投資的山林、草場、農場、牧場、林場的土地年期使用權，居民的房產，也都可以進入出租和交易市場，并可以抵押融資。這樣在所有制上，形成了國有和集體兩個土地供應方面，而集體土地的所有者則更是多個，從而形成競爭性的土地供應市場。并將土地交易收入，包括打破土地壟斷后地價進而房價的下降，讓利于出讓土地的農民和需要住宅的居民。
其三發展土地使用權和房產交易出租交易中心。同時發展土地價格和房產價格評估事務所、土地和房產紀經公司、房地產同業協會、房屋物業管理同業協會等等中介組織和同行業協會，將政府的一些管理職能轉移給這些中介組織和同業協會，將政府直接管理變成中介管理和同行業自律。在2007年10月，北京大學中國經濟研究中心教授周其仁就向同為統籌試驗區的成都和重慶提出了設立土地交易所的建議。他認為，試辦土地交易所的根本目標，是實現我國所有土地同制、同權、同價。通過土地交易所進行土地使用權的交易既可以利用高漲的城市化需求為新農村建設籌措資本，也可經由農村建設用地的節約，在嚴格保護耕地的前提下，增加城市化供地規模，至于交易何種土地，周其仁認為，應首先從農村集體建設用地使用權的交易入手，包括村鎮公用建設用地、鄉鎮企業用地以及農戶宅基地的使用權。
改革目前的賣地財政體制
從目前中國所謂“合法”住宅的土地供給市場結構特點看：一是土地政府單寡頭高度壟斷。即使居民住宅這樣的商業性用地，其土地只能由政府從農民手中征收過來，由政府作為唯一的賣地者，供應給建設用地者，土地供應方面的競爭性為零。二是土地需求為許多個需要者，是一個競爭的需求市場，在土地交易時，政府作為唯一的土地供應者向許多個需求者掛、拍、招競價，把土地的價格在供應寡頭壟斷和需求多方競爭的市場上最大化，使土地的供應價格極大化，土地成本非常高昂。特別是房地產用地，基本上都要競價，其價格要遠比工業和交通等用地高得多。三是土地收入是地方財政收入的重要組成部分，政府通過低價從農民手中征地，高價賣出去，實現了政府收入的最大化。還有，通過征地成為國有用地后，政府對建設項目有諸多的各種稅費，都要攤入居民的房價之中。這幾年中，不包括房地產方面的稅費，僅土地出讓一項，地方政府年平均土地收入在1萬億元以上。
目前現有土地財政存在的負面影響和缺陷。從上述分析不難看出中國目前的土地財政存在非常大的負面影響：1、房價畸高，損害了農民和購房者的合法權益。單寡頭壟斷的供給市場和競爭激烈的需求市場推高了房價，不僅如此每年年平均1萬億元的政府土地收入被以各種形式轉移到房價中，中國的房價高的令人咋舌；以低價強制征收農村土地，使農民無法順利地取得財產性收入。2、賣地形成的財政收入不穩定，會因不同年份賣地數量的多少不同而造成財政收入的上下波動，特別是當宏觀調控收緊時，地方財政來源就會急劇惡化。3、賣地財政無法實現可持續。一個城市規劃的可用于建設的土地總是有限的，并且18億畝耕地紅線也有很硬的約束，政府如果是拍賣50-70年使用期來獲得其財政收入，那么，如果一任書記市長賣地積極，將規劃建設的用地全部賣光了，到另一任書記市長沒有地可賣了，其以后50到70年的財政收入又從哪里來呢？
應廢除賣地財政，改為地方征稅。目前的賣地財政存在上述缺陷，所以應該弱化和取消地方以強征集體土地而高賣土地使用權生財的體制，將土地征用出讓和招、拍、掛收入改革為土地交易增值稅、土地使用稅和房產稅收入，使政府的收入不因一年賣地多而盈余，一年賣地少而緊張，還要避免地賣完后沒有持續的土地收入的情況發生。這樣既可以減弱地方政府對收費罰款和土地的依賴，又可以騰出財力用于民生的公共服務項目，結果既可以鼓勵創業、擴大就業，又可以增加居民和農民收入，還可以降低房價水平。
第一，對購置房地產后短期交易的，征收交易稅，國家獲得大部分交易增值所得；間隔時間較長的，可征收交易增值稅，國家按照適當的比例進行征收。土地是稀缺資源，賣錢很多的，可能一畝地賣了5萬或者10萬元，給農民補償。如果賣了100萬元呢？政府應當用增值稅來收回這部分收入，而不是用轉讓價格來獲取收入；應當是允許等價交易，政府收取土地增值稅來管理土地，而不應該用轉讓的方式進行不平等交易。
第二，征收房產稅。在住宅的保有環節征房產稅，將大大提高住宅的持有成本，降低和擠出倒手和投資的利益，會非常顯著地抑制住宅的投機和投資性需求，使得這方面的土地需求壓力大大減少，甚至使其基本為零。當然，開征房產稅，是涉及很多居民利益的一項政策，所以應當以人為本，差別收房產稅，核定居民住宅的基本需要面積，對基本居住面積內的房產免征房產稅；對于超過一定面積的，少征房產稅；對于超過面積太多的，分級累進征收房產稅。對多套房進行累進征稅，對投機和多擁有房產提高其持有成本。這樣，地方財政收入就穩定化了，不因這一任政府賣地多收入就多，后一任政府賣地少收入就少。
同時，除了軍事用房，包括政府和事業單位的房產，都應該按照面積征收房產稅，進入政府和事業單位的預算支出和財務支出項目中。為什么呢？現在一些政府部門，辦公樓面積建得很寬，有的縣一個局級單位，想方設法搞錢，幾十個人，蓋幾千上萬平方米的辦公樓，特別浪費，有的出租，謀取單位甚至個人利益。因此，公務員辦公面積多少，要征稅，對多余的，也要累進征稅，并與單位的預算，甚至與公務員的個體利益相掛鉤，這樣才能將政府各部門和行政性事業單位建設豪華辦公樓的勢頭控制住。開征房產稅，既可以給縣級政府穩定的財政收入來源，也是抑制房地產投資過熱的最重要的一項辦法。
第三，由于土地的容積率較低，對于別墅，除了征收房產稅外，還征收土地資源占用和使用稅，也按照所使用的土地面積分檔累進征收。
第四，對于出租的住宅和商住兩用的住宅，按照租戶人口分攤的居住面積和鼓勵創業的精神，減征和免征房產稅的累進部分，甚至為了鼓勵出租，可以對非累進部分實行減征。
廢除和簡化目前政府對集體土地的征用出讓和對房地產的諸多稅費，交易征收增值稅，保有和使用開征房地產稅，并且全部留給市縣級政府財政，用于這一級政府的公共預算。彌補地方財政廢除商業用地征用出讓制度后財力的不足，并使其成為長期穩定的房地產稅收來源。同時還將會大大抑制包括投機在內的住宅不合理的需求部分，國家就可弱化控制土地審批、住宅信貸總量和住宅建設項目控制等行政性調控方式，使房地產業在符合國情的前提下，健康和穩定地發展。
總之，中國的土地體制，一定要適應城市的大趨勢，要適應市場經濟對要素的配置規則，要明晰土地長期年期所有者的權利，還要理順政府與土地有關的財政體制，這是中國土地制度改革的方向。
