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2024年11月22日
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7月27日，國務院日前印發了《關于實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策的通知》（國發〔2016〕44號，以下簡稱《通知》）。就此，財政部負責人回答了記者提出的問題。
問：請問《通知》出臺的背景及政策特點是什么？
答：加快農業轉移人口市民化是推進以人為核心的新型城鎮化的首要任務，也是全面深化改革的一項重要任務。習近平總書記多次強調指出，城鎮化是現代化的必由之路，要堅持把城鎮化質量明顯提高擺在更加突出位置來落實，更加注重城鄉基本公共服務均等化。改革開放以來，我國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化歷程，但也積累了不少突出矛盾和問題，2億多進城務工人員和其他常住人口還沒有享受與當地城市居民同等的公共服務和市民權利，這在一定程度上也與財政支持保障不健全有關。因此，必須創新思維、創新機制，進一步調整財政支出結構，完善財政轉移支付體系，建立財政支持農業轉移人口市民化政策體系，這是加快推進農業轉移人口市民化的重要抓手和牽引動力。
《通知》提出的支持農業轉移人口市民化十條具體政策措施，不是幾項財政補助政策的簡單疊加，而是財政政策的系統重構，形成了較為完備的政策支持體系，涵蓋了教育、醫療、社保、就業等基本公共服務主要領域，涉及中央和地方各級財政支出結構的重大調整。《通知》具有以下鮮明特點：一是堅持以人為本，將推進以人為核心的城鎮化作為一條主線貫穿始終。二是把推進城鎮化和實現基本公共服務均等化有機結合起來，為實現“十三五”規劃目標任務提供了重要抓手。三是十條具體政策措施都很“實”，“含金量”高，有利于確保市民化和公共服務全覆蓋等政策落地生根；四是探索出了新的政策思路，根據推進農業轉移人口市民化要求相應調整完善了現有轉移支付政策，提高了轉移支付的針對性和有效性，體現了少花錢多辦事的原則。
按照《通知》的要求做好相關工作，充分發揮財政政策對促進農業轉移人口市民化的激勵和引導作用，有利于農業轉移人口享受同城市居民完全平等公共服務和市民權利，有利于提高戶籍人口城鎮化率，對促進以人為核心的新型城鎮化進程、如期實現全面建成小康社會宏偉目標具有重大意義。
問：如何優先將持有居住證人口納入基本公共服務保障范圍？
答：使農業轉移人口平等享受與當地戶籍人口同等的義務教育、醫療衛生、社會保障等基本公共服務，是推進以人為核心的城鎮化的關鍵所在。對此，《通知》明確提出，要在加快戶籍制度改革、實施居住證制度的基礎上，盡快完善政策，籌措資金，優先將持有居住證人口納入基本公共服務保障范圍，做到公共服務提供隨人走，為人的自由流動創造良好制度環境。
一是支持和引導地方政府將農業轉移人口及其他常住人口隨遷子女義務教育納入公共財政保障范圍，逐步完善并落實農民工隨遷子女在流入地接受中等職業教育免學雜費和普惠性學前教育的政策。中央和省級財政部門按在校學生人數及相關標準分配資金，實現“兩免一補”和生均公用經費基本定額資金隨學生流動可攜帶。
二是中央財政要大力支持城鄉基本醫療保險管理制度創新，重點支持整合城鄉居民基本醫療保險制度，鼓勵有條件的地方將符合條件的農民工及其隨遷家屬納入當地醫療救助范圍；對于農業轉移人口選擇參加城鎮居民醫保的，各級財政按照參保城鎮居民同樣的標準給予補助。
三是抓緊做好將農業轉移人口納入城鎮社會保障體系和城鄉社會保障制度銜接等工作，加快實施統一規范的城鄉社會保障制度，同時督促地方政府落實城鎮職工基本養老保險關系轉移接續政策。
四是分配就業專項資金時賦予城鎮常住人口和城鎮新增就業人數等因素適當權重，支持和引導地方政府為農業轉移人口提供免費的公共就業服務，落實農業轉移人口在常住地可按規定享受相應的就業創業扶持政策。
隨著居住證制度的不斷完善，持有居住證人口被納入基本公共服務保障范圍并不斷提高保障水平，逐步與當地戶籍人口享有同等的基本公共服務，在此基礎上，加快實現基本公共服務常住人口全覆蓋的目標。
問：如何強化經濟發達地區的主體責任？
答：農業轉移人口是經濟發達地區的重要人力資源，其市民化過程對擴大消費需求、增加基礎設施投資、消化房地產庫存、創造稅收具有重要作用，也是當前推進供給側結構性改革的一項重大舉措。從實際情況看，經濟發達地區財政狀況相對較好，教育、醫療、衛生、養老等公共服務設施相對完備，也具備更多承擔農業轉移人口市民化責任的能力和條件。《通知》要求，人口流入地政府尤其是東部發達地區政府要承擔農業轉移人口市民化的主體責任，合理安排預算，調整財政支出結構，逐步將財政支出重點由經濟建設轉向提供公共服務，主要依靠自有財力保障農業轉移人口平等享受教育、醫療、社會保障、就業等方面的基本公共服務，改變城鎮化過程中“見物不見人”的弊端，推進以人為核心的城鎮化。
問：建立農業轉移人口市民化獎勵機制的考慮和安排是什么？
答：農業轉移人口市民化有利于促進流入地政府經濟社會發展，但要在短期內使得大量農業轉移人口實現市民化，成本較高，財政壓力很大。為妥善解決這一問題，調動地方政府的積極性，《通知》提出，中央和省級財政要通過建立農業轉移人口市民化獎勵機制，適當分擔農業轉移人口市民化成本。這是引導地方政府推進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口逐步市民化、確保到2020年使1億左右已進城農業轉移人口和其他常住人口在城鎮定居落戶的重大舉措，也是財政支持農業轉移人口市民化的機制創新。
按照《通知》要求，中央財政專門設置農業轉移人口市民化獎勵資金，根據農業轉移人口實際進城落戶以及地方提供基本公共服務情況分配獎勵資金，并適當考慮農業轉移人口流動、城市規模等因素，向吸納跨省（區、市）流動轉移人口較多地區和中西部中小城鎮傾斜。省級政府也要參照中央做法，建立支持農業轉移人口市民化獎勵機制，統籌安排中央和本級獎勵資金，引導市縣農業轉移人口就近市民化。
問：如何確保中西部財政困難地區財力不因政策調整而減少？
答：確保中西部財政困難地區財力不因實施財政轉移支付與農業轉移人口市民化掛鉤機制即“人錢掛鉤”政策而減少，是此次改革必須堅守的一項基本原則。《通知》關于支持農業轉移人口市民化的轉移支付政策主要包括均衡性轉移支付和專項轉移支付兩部分。對享受均衡性轉移支付的中西部財政困難地區，中央財政仍以戶籍人口而不以常住人口為基礎進行測算分配，并充分考慮各地區向居住證持有人提供基本公共服務的支出需求，基本可以實現中西部財政困難地區的轉移支付存量規模不會減少，同時隨著轉移支付規模的增加，中西部財政困難地區的轉移支付規模也將保持平穩增長。對與農業轉移人口相關的專項轉移支付，雖然有的以常住人口為基礎、有的直接按人頭進行測算分配，相應減少人口流出地主要是中西部困難地區的義務教育等專項轉移支付數額，但考慮到人口流出地已經不提供戶籍在本地但持有外地居住證人口的基本公共服務，這部分專項轉移支付的減少并不會影響當地實際享受基本公共服務的人均財力，相反還會因與人頭有關的配套資金減少使地方財力得到改善，如城鄉居民養老和醫療保險，人口流出地財政負擔的部分配套資金將轉由人口流入地財政負擔。綜合來看，《通知》出臺后，中央財政對中西部財政困難地區的轉移支付力度不會減少，且隨著人口流出，享受公共服務的人數減少，其人均財力和基本公共服務水平會有較大幅度的提升，有利于加快縮小東部經濟發達地區與中西部財政困難地區的基本公共服務水平差距，也有利于中西部中小城市基層政府就近吸納農業轉移人口。
問：如何維護進城落戶農民在農村的相關權益？
答：加快推進農業轉移人口市民化，不能采取硬性措施或“一刀切”要求，不是要進城落戶農民放棄在農村的相關權益。必須充分尊重農民意愿和自主定居權利，依法維護進城落戶農民在農村的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權。《通知》提出，一是地方政府不得強行要求進城落戶農民轉讓其在農村的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，或將其作為進城落戶條件。二是要通過健全農村產權流轉交易市場，逐步建立進城落戶農民在農村的相關權益退出機制，積極引導和優先支持進城落戶農民依法自愿有償轉讓相關權益，但現階段要嚴格限定在本集體經濟組織內部。三是要多渠道籌集資金，支持進城落戶農民在城鎮居住、投資、創業，促進進城落戶農民在農村相關權益的實現和維護。
問：如何保障支持農業轉移人口市民化財政政策的貫徹落實？
答：建立健全支持農業轉移人口市民化的財政政策是黨中央、國務院部署的重點改革任務之一，《通知》要求各級政府及其財政部門要高度重視、提高認識、盡快部署、狠抓落實。一是中央財政要加快調整完善相關政策，加大轉移支付支持力度，建立績效考核機制，督促地方盡快制定有關支持農業轉移人口市民化的財政政策措施。二是各職能部門要以居住證為載體，抓緊研究完善農業轉移人口子女就學政策、城鎮職工基本養老保險關系轉移接續和基本醫療保險參保人員跨制度、跨地區流動連續參保等政策，加強與財政支持政策的銜接。三是省級政府要結合本地區實際制定支持農業轉移人口市民化的政策措施，完善省對下轉移支付制度。四是市縣政府要統籌使用自有財力和上級政府轉移支付資金，加強預算管理，合理安排預算，優化支出結構，管好用好資金，確保政策落地生效。（來源：財政部預算司）
