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2024年11月24日
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2月20日，在成都舉行的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃研究課題第一次工作會議上，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部村鎮(zhèn)建設(shè)司原司長、中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會副主任李兵弟說：“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作是中國城市化道路中不可逾越的環(huán)節(jié)，這一關(guān)必須邁過去。”他期望城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃研究課題能對我國一些先行地區(qū)的經(jīng)驗進行歸納總結(jié)和梳理，為今后納入城鄉(xiāng)規(guī)劃法奠定基礎(chǔ)。
會議就城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃與國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃四規(guī)合一等問題展開了熱烈的討論，明確中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會、中國城市科學(xué)研究會中小城市委員會、成都市規(guī)劃設(shè)計研究院、江蘇省建設(shè)廳、浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃院、國務(wù)院發(fā)展研究中心、中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院、中國社會科學(xué)研究院、重慶市規(guī)劃局、中國人民大學(xué)、河南省新鄉(xiāng)市規(guī)劃局、浙江省嘉興市規(guī)劃局等為課題成員單位。據(jù)了解，本課題將申請列入住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部有關(guān)司的重點課題。
會議討論、修改、確定了《中國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃實踐探索》編寫提綱，李兵弟對提綱進行總體說明，強調(diào)要根據(jù)理論指引、技術(shù)指引等進行總結(jié)，各單位可根據(jù)各自經(jīng)驗推薦實踐案例。明確了各成員單位的具體任務(wù)與分工，確保本課題研究工作的順利進行。計劃于5、6月在浙江和江蘇召開第二、三次工作會議。
張泉（江蘇省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳副廳長）：我認為，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌最重要的任務(wù)就是要穩(wěn)定已進城進鎮(zhèn)的農(nóng)民。如果只是研究農(nóng)村的規(guī)劃比較簡單，但關(guān)鍵是涉及到農(nóng)民進城的現(xiàn)實問題。比如長三角、珠三角地區(qū)的一些農(nóng)民，他們早就不是農(nóng)民了，還把他們留在農(nóng)村干什么？我們的資源能否支撐這樣的模式呢？在江蘇蘇南，100戶里面普遍有20、30戶是空戶；還有一種情況就是一些農(nóng)村都是老人、婦女和兒童，小孩給不給老人帶？老人過世了，這些房子怎么辦？新生代農(nóng)民工還會不會回來？要給農(nóng)民工留不留建設(shè)用地（宅基地）？這些都是研究城鄉(xiāng)統(tǒng)籌必須解決的核心政策問題。
江蘇省的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃一開始就定位為一項專項規(guī)劃，是城市規(guī)劃的組成部分，也是法定規(guī)劃。凡是鎮(zhèn)村總體規(guī)劃修編，就需進行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，并進行審批。所以就江蘇省而言，把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃納入法定規(guī)劃沒有異議。
何宇鵬（國務(wù)院體改辦中國小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任、研究員）：我認為要站到戰(zhàn)略的高度去思考統(tǒng)籌城鄉(xiāng)這個問題，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的目標是要實現(xiàn)公共服務(wù)均等化。從十二五規(guī)劃來看，一是完善城市化空間布局形態(tài)，二是把符合條件的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口，三是住房。關(guān)于農(nóng)村建設(shè)，雖然各地有不同探索，三中全會提出在城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標以外的農(nóng)村集體用地進行建設(shè)是鼓勵的。這其實為農(nóng)村地區(qū)的城市化是一種政策支持，可以開展很多有益的探索。
關(guān)于幾規(guī)合一的問題，對研究者而言，不存在誰統(tǒng)領(lǐng)誰這一問題。但從部門專業(yè)性來看，規(guī)劃最有可能。因為土地利用規(guī)劃基本是用途規(guī)劃，發(fā)改委的規(guī)劃基本是時間規(guī)劃，但無論如何，這些最后都會體現(xiàn)在形態(tài)上。另外也需加強部門間的協(xié)調(diào)，多部門合作方能成為統(tǒng)領(lǐng)性的文件。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃不一定是專門規(guī)劃，不然很難解決合法性問題。
胡濱（成都市規(guī)劃設(shè)計研究院院長）：關(guān)于四規(guī)合一，我覺得由城鄉(xiāng)統(tǒng)籌來合一倒是一個較好的統(tǒng)籌“工具”。關(guān)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，我們認為城和鄉(xiāng)應(yīng)該是一個辯證關(guān)系，不分彼此。城要做大，才能反哺農(nóng)村。實踐中我們發(fā)現(xiàn)有這么一個現(xiàn)象，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃常常和農(nóng)村布點規(guī)劃劃等號，我們不贊成把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃作為一個專項，這樣有種打補丁的感覺。
通過7年的實踐，成都的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃體系已經(jīng)基本建立起來了，已經(jīng)基本做到了“橫到邊，縱到底”。當(dāng)然這與成都是國家城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗區(qū)賦予的特殊政策有關(guān)。從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃本身來說，起步較晚的地區(qū)，還是應(yīng)該先有規(guī)劃，再實踐。
顧浩（浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院院長）：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重點是要關(guān)注人口的轉(zhuǎn)換、轉(zhuǎn)移以及人口素質(zhì)的提高。也即城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的目的是把城鄉(xiāng)人口素質(zhì)都提高到相應(yīng)的水平。要求現(xiàn)在的農(nóng)民去搞農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化是不現(xiàn)實的，因為農(nóng)民的就業(yè)技能素質(zhì)不夠高。實際上現(xiàn)在農(nóng)村的戶籍人口，其中20%—30%已經(jīng)不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，無非就是他們現(xiàn)在沒有得到市民的承認。
在我國現(xiàn)行城市規(guī)劃的每個層次中，其實都涵蓋了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的許多思想。因此，關(guān)于四規(guī)合一，我認為不能說合一，只能說銜接。應(yīng)該是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)或是平臺，值得商榷。當(dāng)然浙江省是給予了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌足夠的法定地位，如把縣域規(guī)劃納入法定規(guī)劃。
倪明（重慶市規(guī)劃局鄉(xiāng)村處處長）：如果今后將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃單獨作為一個規(guī)劃，估計不現(xiàn)實，在原來的規(guī)劃體系中再加一級也比較不現(xiàn)實，重慶的總規(guī)也就是城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，中心城也是結(jié)合了城鄉(xiāng)考慮的規(guī)劃，遠郊則通過鎮(zhèn)進行的規(guī)劃。
我估計全國各地的做法也不同，如重慶就是大城市帶大農(nóng)村，尤其對城市化發(fā)展進程中農(nóng)村的作用，大家的焦點一般在城鄉(xiāng)建設(shè)用地的增減掛鉤這方面，重慶也是試點區(qū)，但在每一級政府的認識是不同的，如基層就認為是通過整理轉(zhuǎn)移建設(shè)用地指標。故課題研究中應(yīng)提出一些關(guān)于土地、生態(tài)保護區(qū)等政策指引方面的內(nèi)容。還有就是農(nóng)村建設(shè)離不開資金的投入，可以介紹農(nóng)村如何融資等。
郭建華（廣東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳副處長）：廣東目前還沒有用城鄉(xiāng)統(tǒng)籌這樣一個提法的規(guī)劃。有一些試點，如鶴山和河源，是稱作城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，但和傳統(tǒng)總規(guī)沒有本質(zhì)區(qū)別。云浮方面，也是對“合一”的使用比較謹慎，現(xiàn)在叫融合。所以我覺得叫三規(guī)融合運行較好。
廣東省的探索，總的來說是從重點項目上突破。如三舊改造規(guī)劃：舊城、舊村、舊廠房。比如廣東省綠道項目的規(guī)劃、建設(shè)和完善，就是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的一個系統(tǒng)性典型案例。另外就是TOD、名鎮(zhèn)、名村建設(shè)等，廣義來講都可納入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。結(jié)合這個課題，可能可以解決“重城市輕農(nóng)村”的問題，當(dāng)然全國各地的側(cè)重點也會有所不同，所以本課題可以做為對不同地域階段性問題的總結(jié)。
朱力（中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院城建所副所長）：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌雖然在中規(guī)院不是主流的任務(wù)，但也做得比較多。各地叫城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的名字的，未必在做城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；不叫這個名字的，倒可能做了很多城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的探索。我理解城鄉(xiāng)統(tǒng)籌比較類似戰(zhàn)略規(guī)劃。比如石家莊，先做了一個戰(zhàn)略，再做總規(guī)，再統(tǒng)籌。從技術(shù)上講，石家莊實際上就是修正了傳統(tǒng)規(guī)劃的體現(xiàn)，也一定程度上實現(xiàn)了四規(guī)合一，規(guī)劃是走在最前面的。
在實踐中，我們認為，政府的價值取向其實直接影響到規(guī)劃理念，有的地方是真統(tǒng)籌，有的地方其實也是打著統(tǒng)籌的旗號。所以從技術(shù)上講還是有一定難度的，特別是涉及到鄉(xiāng)村就比較難。
田子超（河南省新鄉(xiāng)市城鄉(xiāng)規(guī)劃局局長）：新鄉(xiāng)市作為河南省的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗區(qū)，規(guī)劃局參與了專業(yè)的規(guī)劃編制和管理等技術(shù)工作。通過2010年的幾個試點，我們發(fā)現(xiàn)很多困惑。一是村莊沒有技術(shù)規(guī)范的支持；二是村莊發(fā)展狀況不同；三是各部門理解不同，偏離了經(jīng)濟狀況和群眾意愿。因此，我贊同對不同區(qū)域的村莊建設(shè)模式加以區(qū)別。
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃是很寬泛的概念。到底是規(guī)劃，還是在規(guī)劃中加強部門的管理工作？牽涉的范圍很廣，社會、政策、空間概念……對于基層部門，十分需要上級部門的指導(dǎo)，結(jié)合基層實際來開展工作。新鄉(xiāng)市去年完成了4個規(guī)劃，提到了多規(guī)合一。不管是哪個規(guī)劃，空間上都是落到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)和新農(nóng)村建設(shè)都有規(guī)劃可依。我們對規(guī)劃區(qū)分了近郊、遠郊、農(nóng)業(yè)區(qū)、山區(qū)等六個區(qū)域，對應(yīng)的建設(shè)模式不一樣，根據(jù)生產(chǎn)和生活的需要，來判斷是否讓農(nóng)民“上樓”，并尊重農(nóng)民意愿。
周麗亞（深圳市蕾奧城市規(guī)劃設(shè)計咨詢有限公司副總規(guī)劃師）：這是一個很有價值的課題。我們將立足深圳，總結(jié)案例和經(jīng)驗，把經(jīng)驗教訓(xùn)拿出來與大家共享。我覺得我們需要總結(jié)在城市化進程中的空間規(guī)劃、統(tǒng)籌政策、制度設(shè)計如何結(jié)合，把歷史的線、空間規(guī)劃的線、政策的線相結(jié)合。比如，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的目標、路徑、脈絡(luò)，以及生活、生產(chǎn)、生態(tài)空間的關(guān)系等。
在東南沿海，自下而上為主，基層主導(dǎo)、政府配合，珠三角的生產(chǎn)組織單元不同，規(guī)劃的著力點也就不一樣。如珠三角農(nóng)村發(fā)展，改造成什么樣，難以判斷。珠三角農(nóng)村的工業(yè)化程度很高，城、鎮(zhèn)、村不分，差異性特別大。建制還在，肌理尚存，但是產(chǎn)業(yè)已經(jīng)不是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，也不聚集，生產(chǎn)活動與生活沒有關(guān)聯(lián)性。很難說有統(tǒng)一的規(guī)劃模式。
2月21日與會代表還參觀考察了成都郫縣三道堰鎮(zhèn)汀沙生態(tài)農(nóng)業(yè)園、唐昌鎮(zhèn)戰(zhàn)旗村、都江堰市石羊鎮(zhèn)金羊村、翠月湖宋家院子和東桂村。大家邊聽、邊看、邊談、邊思考，一致認為：成都市研究利用國家政策到位，用統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的思路和辦法建設(shè)新農(nóng)村；規(guī)劃超前，不放棄農(nóng)業(yè)，不浪費耕地，產(chǎn)業(yè)化程度高，集體經(jīng)濟壯大；工作有創(chuàng)新，農(nóng)村的基本公共服務(wù)已達到或接近城市社區(qū)標準。
