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2024年11月22日
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國家發(fā)展改革委按：為貫徹落實習近平總書記、李克強總理重要批示和國務院深入推進城鎮(zhèn)化建設(shè)電視電話會議精神，及時總結(jié)交流各地推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的實踐和探索經(jīng)驗，深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進城鄉(xiāng)要素高效配置，我委近日召開城鄉(xiāng)要素高效配置交流座談會，11個地區(qū)和單位介紹了各自的探索和經(jīng)驗。鄭新立、胡存智等專家參會并對這些地區(qū)的探索和經(jīng)驗做了點評。
推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是貫穿我國“十三五”時期的發(fā)展主線，新型城鎮(zhèn)化可以促進勞動力、土地、資本和創(chuàng)新要素高效配置，是推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要平臺。新型城鎮(zhèn)化是消費需求的“倍增器”，是投資需求的“加速器”，也是促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、深化改革的綜合平臺。當前，要把推進新型城鎮(zhèn)化擺在更加突出的位置，用好新型城鎮(zhèn)化這個重要抓手，更好發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化對補短板、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生、培育新動能的積極作用。
各地的探索和實踐，對帶動和引領(lǐng)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，具有借鑒意義。我們希望通過媒體推出這些案例，供大家更好地交流和研討。
新型城鎮(zhèn)化建設(shè)系列報道之一：
重慶地票改革試驗情況
2007年，國家批準重慶市為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，在城鎮(zhèn)化過程中要實現(xiàn)人、地有效聯(lián)動。為此，我們從解決現(xiàn)實生活中的兩大突出問題（城鄉(xiāng)建設(shè)用地雙增長、農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利實現(xiàn)缺乏制度通道）著手，將制度設(shè)計聚焦于盤活農(nóng)村建設(shè)用地之上，借鑒增減掛鉤政策，由黃奇帆市長主持，在國土資源部、國家發(fā)改委等部委幫助指導下，設(shè)計啟動了地票改革。主要思路是，以耕地保護和實現(xiàn)農(nóng)民土地財產(chǎn)價值為目標，建立市場化復墾激勵機制，引導農(nóng)民自愿將閑置、廢棄的農(nóng)村建設(shè)用地復墾為耕地，形成的指標在保障農(nóng)村自身發(fā)展后，節(jié)余部分以地票方式在市場公開交易，可在全市城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)范圍內(nèi)使用。
一、主要做法
（一）確權(quán)頒證，夯實基礎(chǔ)。明晰土地權(quán)屬，是實現(xiàn)農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益的前提。2010-2012年，我市全面完成了新一輪農(nóng)村土地房屋登記發(fā)證工作，做到集體土地所有權(quán)證、宅基地使用權(quán)證和農(nóng)村住房所有權(quán)證應發(fā)盡發(fā)，為農(nóng)村建設(shè)用地復墾和地票交易創(chuàng)造了條件。
（二）扎實開展農(nóng)村建設(shè)用地復墾，提供有保障的地票來源。2010年8月組建重慶市農(nóng)村土地整治中心，建立了市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級分工明確、嚴格監(jiān)管復墾的工作格局，出臺了復墾標準體系，累計完成復墾20.1萬畝，保障了地票來源真實可靠、數(shù)量充足。
（三）建章立制，依規(guī)推進。為防范改革風險，規(guī)范推進改革，我們在改革設(shè)計中十分注重守底線、定邊界、建規(guī)則，以法制化建設(shè)保障改革平穩(wěn)順利推進。先后出臺了《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》《重慶市農(nóng)村建設(shè)復墾項目管理辦法》等60個政策性文件和12個技術(shù)性文件，對地票涉及的復墾、驗收、交易、使用各環(huán)節(jié)進行規(guī)范，形成了“自愿復墾、公開交易、收益歸農(nóng)、價款直撥、依規(guī)使用”的制度體系。今年，《重慶市地票管理辦法》頒布實施，這是首部專門規(guī)范地票的政府規(guī)章，標志著地票制度體系進一步健全。
（四）公開交易，保障權(quán)益。地票交易主要采用掛牌、拍賣等交易方式，公正組織交易活動、公平對待交易主體，交易過程公開透明。公開舉辦了47場地票交易會，年均交易地票3萬畝左右，與重慶每年新增經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)模大體匹配，地票市場平穩(wěn)運行，價格調(diào)控在“城鎮(zhèn)發(fā)展可承受、農(nóng)民權(quán)益有保障”的合理區(qū)間。
（五）創(chuàng)新管理技術(shù)和監(jiān)管方式，保障操作陽光規(guī)范。我們統(tǒng)籌建設(shè)了地票信息管理系統(tǒng)與農(nóng)村土地整治項目管理系統(tǒng)、新增建設(shè)用地審批系統(tǒng)，實現(xiàn)地票生產(chǎn)、交易、使用三大環(huán)節(jié)的信息化聯(lián)動運行和監(jiān)管。暢通電話咨詢、投訴、舉報渠道，落實專人負責信訪咨詢工作，接受各方面特別是復墾農(nóng)戶的全程監(jiān)督。2014年以來，建立了地票價款網(wǎng)上查詢和短信通道，截止目前，地票價款網(wǎng)絡查詢約1.6萬人次，向農(nóng)戶發(fā)送地票價款撥付相關(guān)信息近10萬條。
（六）多方協(xié)調(diào)，聯(lián)動改革。在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的大背景下開展地票改革，注重與戶籍改革、新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村金融改革、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等改革系統(tǒng)關(guān)聯(lián)、統(tǒng)籌推進，地票成為支持和配合相關(guān)改革的重要政策工具。
二、初步成效
截至2016年5月上旬，累計交易地票17.7萬畝、353.4億元。實踐中主要取得了四個成效：
（一）守住耕地保護紅線。第一，扭轉(zhuǎn)“兩頭占”、“雙增長”局面。地票為退出農(nóng)村建設(shè)用地提供了有效路徑，在城鎮(zhèn)建設(shè)用地剛性增加、耕地減少的同時，相應收縮了農(nóng)村建設(shè)空間和規(guī)模，使用地結(jié)構(gòu)變化趨勢逐步回歸到世界城鎮(zhèn)化普遍規(guī)律上來。第二，落實了耕地占補平衡。地票實行 “先造地、后用地”，地票生產(chǎn)過程中復墾產(chǎn)生了90%以上的高質(zhì)量耕地，而地票落地使用時耕地僅占征地范圍的60%左右，平均省出30%左右的耕地。截止2015年底，全市累計使用地票11.75萬畝，實際占用耕地7.32萬畝，實現(xiàn)了耕地占補平衡有余。第三，銜接“占優(yōu)補優(yōu)”要求，深化拓展完善耕地保護制度。為防止“占優(yōu)補劣”，重慶嚴格農(nóng)村建設(shè)用地復墾條件，坡度大于25度的不得納入復墾，要求復墾地塊必須與周邊耕地相連，復墾驗收合格證上記載耕地等別。同時，通過提高土層厚度、改善土壤質(zhì)量等措施，確保耕地質(zhì)量達到規(guī)定等級。
（二）助推脫貧增收和新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展。復墾宅基地生成的地票，純收益按85:15的比例分配給農(nóng)戶和集體經(jīng)濟組織。通過這一制度安排：第一，助推農(nóng)民脫貧增收。重慶農(nóng)村戶均宅基地0.7畝，通過地票交易，農(nóng)戶能一次性獲得約10萬元的收益。實踐中，農(nóng)民通過地票交易增加了財產(chǎn)性收入，地票收入成為部分貧困戶實施生態(tài)移民搬遷的重要資金來源。截止2015年底，累計交易貧困區(qū)縣地票13.08萬畝、260.8億元, 占地票交易總量、交易總額的75.65%、75.45%。復墾形成的耕地所有權(quán)和使用權(quán)不變，仍歸集體所有，仍交由農(nóng)民耕種，增加了農(nóng)民的經(jīng)營性收入渠道。第二，支持農(nóng)村發(fā)展。農(nóng)村集體獲得地票收益約125億元，其開展投資建設(shè)的實力增強，與財政基礎(chǔ)設(shè)施投入相配套，促進了農(nóng)村生產(chǎn)生活條件改善。第三，地票復墾后，農(nóng)村建設(shè)布局優(yōu)化，農(nóng)地相對更集中連片，便于統(tǒng)籌利用，有利于引導農(nóng)地流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)地規(guī)模化利用水平。
（三）建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的市場化通道。以地票為橋梁，建立了城市和農(nóng)村、近郊與遠郊的統(tǒng)籌發(fā)展機制。第一，建立了遠距離、大范圍的反哺通道。地票來源于農(nóng)村尤其是邊遠山區(qū)的農(nóng)村，而落地于城鎮(zhèn)，實際相當于城市向農(nóng)村特別是向遠郊農(nóng)村反哺了300多億元的資金。第二，統(tǒng)籌優(yōu)化了城鄉(xiāng)、區(qū)域開發(fā)結(jié)構(gòu)。已交易的地票中，70%以上來源于渝東北、渝東南地區(qū)，這兩個區(qū)域在全市發(fā)展中承擔著生態(tài)涵養(yǎng)和生態(tài)保護的功能，發(fā)展導向是引導超載人口轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)“面上保護、點上開發(fā)”。而地票的使用，95%以上落在了承擔人口、產(chǎn)業(yè)集聚功能的都市功能區(qū)及城市發(fā)展新區(qū)。在市場引導下形成的這種土地資源配置格局，符合“產(chǎn)業(yè)跟著功能定位走、人口跟著產(chǎn)業(yè)走、建設(shè)用地跟著人口和產(chǎn)業(yè)走”的區(qū)域開發(fā)理念，有利于推進區(qū)域發(fā)展差異化、資源利用最優(yōu)化和整體功能最大化。第三，探索建立用地指標市場化配置機制。地票制度發(fā)揮了市場在配置建設(shè)用地空間方面的作用，使得建設(shè)用地空間布局更切合實際需求，用地更加節(jié)約集約，也促使農(nóng)村土地管理更加精細化。
（四）有利于與相關(guān)改革配套形成改革綜合效應。地票與農(nóng)村金融、戶籍制度改革、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革等配套，產(chǎn)生改革綜合效應。第一，地票發(fā)揮價格發(fā)現(xiàn)功能，帶動金融下鄉(xiāng)和農(nóng)房價值提升。地票作為有價證券，本身還可進行融資質(zhì)押，同時也為農(nóng)房抵押評估提供估值參照，進而提升農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資能級。截至2015年底，重慶辦理農(nóng)村集體建設(shè)用地復墾項目收益權(quán)質(zhì)押貸款144.23億元，農(nóng)房抵押融資166.9億元，地票質(zhì)押貸款12.23億元。第二，地票為進城落戶居民處置農(nóng)村財產(chǎn)提供了路徑，助推重慶戶籍制度改革順利實施，促進人地協(xié)調(diào)、地隨人走。目前已有9.7萬戶進城落戶居民申請復墾宅基地，實現(xiàn)帶著財產(chǎn)進城。第三，地票為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革奠定了基礎(chǔ)。地票改革引導農(nóng)民成為農(nóng)村土地市場的主體，強化農(nóng)民土地財產(chǎn)價值觀念，有利于推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)要素市場化進程。
下一步，重慶市將在國土資源部、國家發(fā)改委等部委的指導下，進一步優(yōu)化完善地票制度，持續(xù)發(fā)揮地票“保耕地、惠民生、促改革”的功能作用。（重慶農(nóng)村土地交易所）
