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2024年11月24日
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近年來，一場農民“被上樓”的運動，在全國20多個省市先后進行。實行此運動目的，是將農民的宅基地復墾，用增加的耕地量換取城鎮建設用地指標。于是，在“拆村并居”、“新農村建設”等口號下，無數村莊消失了，被迫住進樓房的農民生活也受到了極大影響。
針對這一現象，全國政協委員、清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明和國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵接受了中國青年報、中青在線聯合訪談。
蔡繼明分析農民被上樓的原因時指出，城市化進程中，城市需要大量建設用地，而國家為保證18億畝耕地的紅線不被突破，對土地指標進行了嚴格控制?！八裕芏嗟胤秸拖氡M辦法尋找土地來源，除了在市區內搞拆遷，緊接著又盯上了相對粗放、利用效率不高的農民宅基地?！?/p>
有兩組數據可以為蔡繼明的判斷提供佐證。一組數據是：山東肥城市每年的用地需求是3000～4000畝，但國家每年批的用地指標是400～500畝。另一組數據則由李鐵提供：全國村鎮建設用地約有17萬平方公里，而城鎮建設用地僅有約5萬平方公里，城市人均占地面積為80～100平方米，農村人均占地面積大約是260平方米。農村人均占地的面積遠遠大于城市。
因此，把農民集中到樓房、小區里居住，將原來相對粗放的農村集體建設用地復墾，通過“增減掛鉤辦法”得到城市建設用地的指標，成了越來越多的地方政府增加城市建設用地的路數。
這一現象的發生有政策背景。2004年，國務院下發《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，提出“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”。2006年，國土資源部確定了首批城鄉建設用地增減掛鉤試點省份。
李鐵表示，為了把“增減掛鉤”試點做好，相關部門制定了很多約束性的條件，一要指標控制，將“增加掛鉤”指標列入國家每年建設用地指標，二要封閉運行，三要試點操作。
但實際情況遠不是那么回事。在直接參與“增減掛鉤辦法”試點后，李鐵發現，有些地方政府盲目擴大了試點范圍，“不管有沒有條件，為了招商[簡介 最新動態]引資，為了解決土地財政的需要，大量擴展試點的規?！?。他認為，這無異于把“增減掛鉤”政策“完全否定掉了”。
此外，一些地方以“新農村建設”的名義強制農民建設新民居，然后拿著增減來的用地指標進行商業開發，“這嚴重侵犯了農民的利益，我們是堅決不贊成的”。在李鐵看來，出現這種現象，是因為“地方政府有非常強烈的政績沖動，為了招商引資，為了解決城市發展中的建設問題不惜違背政策而行”。
李鐵指出，“增減掛鉤辦法”在實際執行中存在的最突出問題，是“強迫農民進入新建的樓房，而不考慮農民的生活習慣，也不考慮他們的收入是不是能支撐起搬到樓里后的消費”。
李鐵詳細分析了強迫農民上樓過程中存在的問題。第一個問題是消費成本增加。農民住進樓房后，一切都要花錢，包括水費、電費、物業費、衛生費。原來，他們有自己的一畝三分地，可以自己種菜，現在卻要買菜。這種消費成本，很多政府官員根本沒想到，他們一廂情愿認為農民住進新樓就是一件好事。第二個問題是產權問題，農民住進的樓房，沒有產權。
李鐵稱，農民“被上樓”現象，關鍵在于“被”。農民是否被動，則主要取決于補償的多少。他表示，“增減掛鉤辦法”的初衷和實質，是要在土地資源整合開發的過程中探索一個合理的補償標準。他覺得，實行“增減掛鉤”后，其實提高了對農民的平均補償標準，因為在此之前，建設占用耕地時，給的補償價格太低。但他也承認，“補償標準肯定還遠遠低于市場的價格”。
李鐵覺得，依照現有的土地相關法律規定，農村集體建設用地屬集體所有，暫時不能進入一級開發。如今，將宅基地以置換的方式使農民進入新鎮、新樓、新小區，通過增加城市開發的用地補償以提高對農民的補償標準，這相對過去低價占耕地是一個進步。
蔡繼明說也承認，“現在大量的農村集體建設用地是在粗放、無效率地使用，在不減少農村耕地的情況下，增加用于城市建設的用地，這是一個值得肯定的做法?！?/p>
然而，他對“增減掛鉤”這一形式提出了質疑。在他看來，解決土地資源合理配置的目標，應該是讓農村集體建設用地直接進入市場開發，而不是通過“增減掛鉤”來實現。
“如果集體建設用地和城市建設用地平等地進入城市開發的市場，農民就擁有了自主開發的機會，獲得財產性收入的機會就會大大增加，”蔡繼明說，“農民‘被上樓’的幾率就會大大降低?！?/p>
