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2024年11月22日
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中國延續數十年的事業單位編制制度將進行一場深層次的改革
近日，人社部下屬的中國人事科學研究院工資福利研究室主任何鳳秋向經濟觀察報透露，今年相關部門將研究事業單位的編制創新改革，其中將重點研究高校、公立醫院取消編制管理，取消行政級別。但目前這項改革還沒有具體的推進時間表。
現在中國的高校、公立醫院都在政府統管范圍，高度行政化，其重要原因之一，就是所有人員被捆綁在編制之上，國家財政是按在編人員數據撥款，所以業內稱之為“人頭費”。未來取消編制之后，就意味著高校、公立醫院有了通常所說的“用人權”，想用什么人、用多少人、怎么用人，全部由自己說了算。
高校、公立醫院取消編制后，還會保留事業單位性質，國家的財政撥款還將持續增長。財政撥款方式將改為綜合經費核算辦法和撥付標準，與高校、公立醫院在編人員的多少將沒有直接關系。
國家行政學院公共行政教研室主任竹立家告訴經濟觀察報，目前全國高校和公立醫院的在編人員大約有1000多萬，非在編人員的數量也極為龐大，少說也有數百萬。下一步，取消高校和公立醫院的事業單位編制之后，將會逐步縮小編外人員與編內人員的待遇差別，解決編外人員面臨的多種問題。
取消編制管理
2013年，教育部人事司曾向全國200多所高校做過問卷調查，結果顯示，希望改革僵化的編制管理方式甚至取消編制管理，已經成為各高校反映最強烈最突出的問題。
據一位接近人社部的專家介紹，目前中國高校、公立醫院是按在編和非在編來分類管理。對于編外人員，基本都是采用聘用合同、勞動合同等契約管理方式，由于編制是崗位設置、核定收支和財政給予補助的依據，因此使得目前各項收入分配政策只能覆蓋編制內人員。像去年對機關事業單位人員工資、養老保險制度進行的改革，就沒把編外人員考慮在內，屬于新一輪事業單位上半場改革中的遺留問題。
傳統的事業單位編制往往都附帶多種身份屬性及福利屬性，高校和公立醫院的編外人員在工資、社保、職稱評定、住房補貼等方面，都比在編人員差了一大截。像北京市就有規定，提供給事業單位的北京戶口指標，只能用于編制內人員；上海市養老保險有關政策規定，超出編制限額的人員不能按照事業單位職工退休，諸如此類的政策規定為事業單位編制附加了更大價值。
竹立家告訴經濟觀察報，現在不少高校、公立醫院的編外人員能占到一半，少的也能占到30%左右。在接下來事業單位下半場的改革中，如何妥善處理好編制內、編制外人員在崗位設置、人事管理、編制管理、工資收入、社會保障、勞動用工等方面的問題，需要有很多政策創新、制度創新。
在推進高校、公立醫院的編制改革中，對于1000多萬的在編人員，政府將由傳統的編制控制變為監督和備案，進行實名登記、統計，再往后，隨著時間的推移，等到這部分人以退休、辭退等形式自然減員，才能逐步收回編制；對于數百萬編外人員，則繼續采用合同聘任制的方式進行管理。
上述專家認為，現在高校、公立醫院都是有行政級別的事業單位，高校、公立醫院的領導本身就是官員，高校、公立醫院領導和官員的身份可以隨時切換，這種“管辦不分”的事業單位管理體制，極易產生“管制俘獲”，即監管者與被監管者形成合謀腐敗。下一步取消高校、公立醫院編制之后，就意味著高校、公立醫院不僅有了“用人權”，想用什么人、怎么用人，都能由自己說了算，同時，高校、公立醫院的行政級別也就慢慢化為無形。
在財政撥款方面，取消編制并不意味著政府對于高校、公立醫院的撥款就要減少，而是還會持續增長。撥款方式將由傳統的按編制“人頭”撥付，改為綜合經費核算辦法和撥付標準，撥款標準主要是考慮高校、公立醫院的專業性質、社會服務等綜合因素，與職工規模沒有多大關系。
期待配套政策
竹立家認為，在事業單位下半場的改革中，涉及到編制創新改革，尤其是取消高校、公立醫院取消編制管理問題，下一步面臨的挑戰將很大。
對于取消高校、公立醫院編制，目前業界有一種反對的聲音，認為取消編制之后，對高校、公立醫院就沒有了規模控制和發展規劃，就會失去基本的管理規范。
中國社科院社會政策研究中心秘書長唐鈞對取消高校、公立醫院編制也有擔憂，他認為，在實施機關事業單位養老保險繳費制度之后，高校和公立醫院的財政負擔已明顯加大，未來取消事業編制，會不會也相應加大高校、公立醫院的財政負擔。反過來，高校、公立醫院會不會通過提高服務收費等措施，將資金壓力轉移至老百姓身上。
以目前實施的機關事業單位養老保險繳費制度，單位需要為員工繳納20%的基本養老保險和8%的職業年金，但實際上，公務員所在單位需單位繳納的部分還是由財政買單，而高校、公立醫院則需要真金白銀地劃出這筆錢。
竹立家分析表示，取消高校、公立醫院編制等改革牽一發動全身，涉及面廣，動靜會很大，下一步推進高校、公立醫院的編制改革，需要創造很多條件，與很多配套措施同步推行。如果不把政府的管理權責和高校、公立醫院內部自主管理的權責利界定清楚，各種不同的聲音就會一直存在。
事實上，北京市去年5月出臺了《關于創新事業單位管理加快分類推進事業單位改革的意見》，其中就提出將逐步取消高校、公立醫院的事業單位編制，但對于取消事業編制之后，涉及高校和公立醫院的財政經費、戶籍管理、出國交流、住房補貼等問題，該文件中并沒有明確規定，外界對此也存在頗多疑問。
對于取消高校、公立醫院編制中存在的諸多問題，前述接近人社部專家分析表示，取消高校、公立醫院編制，符合整個事業單位改革的大方向，關鍵是在政策實施的轉檔期、空窗期和陣痛期，要把握好政策實施的節奏和相關政策的配套落實，把政策實施可能帶來的負面影響充分疏解化通，以減少政策實施對上千萬高校、公立醫院在編職工帶來的震蕩。
比如，在取消編制之后，高校、公立醫院對新進職工的戶口、養老、社保、醫療等問題如何做出合理的政策規定，這方面，還需要人社部、中編辦等方面，盡快制定一系列相關政策性配套改革文件。
