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2024年11月24日
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城市化質(zhì)量是一個(gè)廣義的范疇，不但包括城鎮(zhèn)、空間、環(huán)境的物質(zhì)層面，也包括精神和社會層面，牽涉到人與自然、環(huán)境和資源利用關(guān)系的價(jià)值取向等等。中國未來20—30年最重要的發(fā)展動力是城市化，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，城市的發(fā)展方式也要轉(zhuǎn)變。隨著我國城市化的快速推進(jìn)，大量農(nóng)村人口向城市（小城鎮(zhèn)）快速聚集所帶來的城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大、公共基礎(chǔ)設(shè)施不足、環(huán)境污染擴(kuò)散、社會保障制度不平衡、社會治理結(jié)構(gòu)滯后等制約我國城市化發(fā)展的“半城市化”難題，正是城市化發(fā)展質(zhì)量問題的集中表現(xiàn)。
（一）城市快速擴(kuò)張、粗放發(fā)展不同程度地侵害了農(nóng)民利益
一是農(nóng)村資源要素不斷向城市、尤其是向大城市集聚的趨向尚未扭轉(zhuǎn)，城鄉(xiāng)之間發(fā)展差距不斷加大，本世紀(jì)以來城鄉(xiāng)居民收入差距每年大約1000元的絕對差持續(xù)擴(kuò)大，2010年城鄉(xiāng)居民之間的收入差已經(jīng)擴(kuò)大到了3.33:1，西部地區(qū)城鄉(xiāng)差距更為突出。二是一些地方盲目推動城市化，違反規(guī)劃、違背民意、強(qiáng)制拆遷、強(qiáng)制撤村，嚴(yán)重侵害老百姓利益，不斷引發(fā)群體性事件沖突。部分城市推進(jìn)城市化的沖動來自于對土地財(cái)政的依賴，千方百計(jì)把農(nóng)民土地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，一些農(nóng)民“被上樓”，一些村莊成建制地變?yōu)槌擎?zhèn)，違法拆遷、暴力拆遷，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民利益。2010年，全國土地出讓成交總價(jià)款2.7萬億元，占財(cái)政收入比重達(dá)32.53%；5年來，全國共批準(zhǔn)新增建設(shè)用地3300多萬畝，農(nóng)民直接得到的土地出讓收入收益偏低（很遺憾找不到補(bǔ)償農(nóng)民土地收益的相關(guān)數(shù)據(jù)），難以解決長期穩(wěn)定的發(fā)展需求。三是部分地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展矛盾突出，官民爭利、損害了黨和政府的形象。如，2011年8月，有「中國最美鄉(xiāng)村」之稱的江西婺源，多條鄉(xiāng)村因不滿旅游收益分配不均，江灣、汪口及李坑等著名景點(diǎn)上月起陸續(xù)被村民關(guān)閉，封路拒絕游客進(jìn)入。事件引起大批購買了套票（包含所有景點(diǎn)門票）的游客不滿，官方到場處理時(shí)，引發(fā)群體事件，村民圍毆多名官員。
重慶工商大學(xué)統(tǒng)計(jì)學(xué)院副教授易忠說，有“兩把剪刀”損害了農(nóng)民在城市化進(jìn)程中的利益。一是通過強(qiáng)制性的征地拆遷，以非市場價(jià)格的補(bǔ)償，從被征地農(nóng)民那里轉(zhuǎn)移財(cái)富，在城鄉(xiāng)之間形成城市化初次分配的“剪刀差”；二是通過住房所有者以住房產(chǎn)權(quán)不斷吸附社會增值財(cái)富，導(dǎo)致有房者愈富，無房者愈窮，形成城市化二次分配的“剪刀差”。
（二）城市粗放發(fā)展加劇了資源環(huán)境沖突
一是城市化人口增長得快，城鎮(zhèn)土地面積、城區(qū)面積增長得更快。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，我國每年城市建成區(qū)的面積以5%的速度增長。像這種快速擴(kuò)張，有人把它稱之為“土地的城市化” 。因?yàn)橥恋爻鞘械墓δ懿]有完全形成，我國人口的城市化速度還趕不上土地的城市化速度。由于開發(fā)過多，占用過多，造成了不僅是土地的浪費(fèi)，還有地上資源的浪費(fèi)。二是城市發(fā)展資源消耗高，節(jié)能減排轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展任務(wù)艱巨。據(jù)有關(guān)資料顯示，我國能源消耗總量大，2009年達(dá)到了31億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，位居世界第二。同時(shí)，我國單位GDP的能耗高，是世界平均水平的4倍，主要用能單位能耗比國外高出10%—40%，工業(yè)、建筑、交通等領(lǐng)域普遍存在節(jié)能技術(shù)水平低、能耗水平高的現(xiàn)象。這種“以環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的水平，影響了中國城市化發(fā)展質(zhì)量。三是部分城市建設(shè)脫離發(fā)展實(shí)際，亮化工程、美化工程、大廣場等，引起市民不滿。如，華南某市近年來常出現(xiàn)階段性的用電緊張，在夏季用電高峰期，鋼鐵、水泥、電解鋁等8大行業(yè)及陶瓷、漂染等高耗能企業(yè)，都被安排錯(cuò)峰用電，部分企業(yè)還啟動輪休制度，以緩解用電的緊張。而此時(shí)政府的相關(guān)部門卻提出，擬花費(fèi)1.5億元對沿江兩岸的光亮工程進(jìn)行升級改造，當(dāng)時(shí)統(tǒng)一建成的光亮工程大約每小時(shí)消耗電費(fèi)已經(jīng)達(dá)到5萬元。
（三）“半城市化”讓農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民艱難，發(fā)展進(jìn)程中的族群沖突出現(xiàn)
城市化的真正標(biāo)志是進(jìn)城農(nóng)民有充分的就業(yè)和完全的市民權(quán)益。中國社會科學(xué)院發(fā)布的《2009中國城市發(fā)展報(bào)告》顯示，2001年至2007年，地級以上城市市轄區(qū)建成區(qū)面積增長70.1%，但人口增長只有30%。
2007年以來，中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會發(fā)布的《中國城市化率調(diào)查報(bào)告》（中國城市化率白皮書）研究成果表明，白皮書按城鎮(zhèn)非農(nóng)人口與總?cè)丝谥扔?jì)算出的城市化率數(shù)據(jù)，與國家統(tǒng)計(jì)局按全國城鎮(zhèn)人口與總?cè)丝谥扔?jì)算出的數(shù)據(jù)相比，2006—2009年兩者之差分別為11.37、11.97、12.4和12.83個(gè)百分點(diǎn)，每年涉及人口基本上在1.60億人左右，并呈遞增趨勢！這部分?jǐn)?shù)據(jù)顯示的人口，恰恰是沒有真正城市化，而 “被城市化”的農(nóng)民工。有學(xué)者把這種城市化稱作“半城市化”、“淺城市化” 。這部分農(nóng)民工相當(dāng)部分還沒有在城鎮(zhèn)站住腳，他們?nèi)狈Ψ€(wěn)定的就業(yè)和城鎮(zhèn)固定的居所。即使一些已經(jīng)長期生活在城鎮(zhèn)的農(nóng)村戶籍的居民，由于缺乏相應(yīng)的制度安排，難以得到與城鎮(zhèn)居民同等的權(quán)益與社會保障，成為被邊緣化的、被“城市化”的居民。如，深圳為確保大運(yùn)會安全先后采取的清理8萬“治安高危人員”，不準(zhǔn)農(nóng)民工
如，來到城市從事建筑行業(yè)的農(nóng)民工們，把在鄉(xiāng)村社會中建立的社會關(guān)系大都拋在了家鄉(xiāng)。調(diào)查顯示，他們中有32％沒有城里朋友，有56％的人認(rèn)為自己有少數(shù)一些，而他們所說的這些“城里朋友”不外乎是常年在城里打工的非同鄉(xiāng)工友，或是包工頭。“孤單”的建筑工人們在城里的生活面臨著諸多困難：找工作難，工資太低、被拖欠，住所不穩(wěn)定、生活條件差，消費(fèi)水平高、難以承受……他們同時(shí)承載著精神上的壓力：在城里“沒有安全感”，“缺乏親人、常感到孤獨(dú)寂寞”。他們來到了城市，期望能找到歸屬感，然而，他們卻徘徊在城市邊緣。
2011年6月，廣東省潮州市古巷鎮(zhèn)，一名來自四川的工人因討薪反而被老板蘇某砍斷手腳筋，從而引發(fā)的數(shù)千名四川務(wù)工人員與當(dāng)?shù)厝藛T及政府的沖突事件，最終四川務(wù)工者大批撤離潮州，潮州本地近半企業(yè)停工，兩敗俱傷。城市土著與外來人員之間的文化差異，背景差異，心理差異，社會待遇差異等造成兩類群體之間的對立和矛盾。目前，已經(jīng)成為城市化發(fā)展不能回避的重要社會問題。
（四）城鎮(zhèn)發(fā)展失衡，城市病不斷加劇
一是大中小城市和城鎮(zhèn)發(fā)展不平衡加劇。有調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2010年全國200多個(gè)地級市中有183個(gè)正在規(guī)劃建設(shè)“國際大都市”。而我國小城鎮(zhèn)發(fā)展動力不足，吸納農(nóng)民進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)的能力沒有顯著提升。其后果是城鎮(zhèn)發(fā)展機(jī)會不平等，人們更愿意到大城市發(fā)展，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)發(fā)展困難，又加劇了大城市人口擁擠。二是大城市尤其是特大城市功能過于向心聚核式發(fā)展，城市建設(shè)密度越來越高，城市環(huán)境質(zhì)量不斷下降，城市與周邊地區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展差距不斷擴(kuò)大，網(wǎng)絡(luò)化城鎮(zhèn)群發(fā)展模式實(shí)現(xiàn)困難。三是城市民生問題解決難度不斷加大。城鎮(zhèn)發(fā)展重工業(yè)項(xiàng)目，忽視一般就業(yè)崗位的創(chuàng)立，一些城市為了城市美化，苛求整治流動就業(yè)，導(dǎo)致城市弱勢群體和進(jìn)城農(nóng)民就業(yè)難。在經(jīng)濟(jì)收入分配中一次分配比例偏低，城市部分職工家庭生活十分拮據(jù)。近幾年大城市和相當(dāng)部分的二、三線城市房價(jià)快速上漲，脫離了老百姓能夠承受的能力，嚴(yán)重地影響到社會穩(wěn)定。四是大城市病不斷加重，城市應(yīng)對自然災(zāi)害的能力下降，城市安全受到威脅。城市機(jī)動車保有數(shù)量快速增長，城市機(jī)動車停車難，路權(quán)沖突持續(xù)加大，行人安全受到威脅。浙江省近三分之二的縣城和小城市出現(xiàn)了堵車擁塞現(xiàn)象。
（五）現(xiàn)行城市管理體制變革滯后
體制缺陷，制約了城市化質(zhì)量的提升。以東莞的長安鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)現(xiàn)有總?cè)丝跒?/span>74萬人，其中外來人口占總?cè)丝诘?/span>95%，GDP為176.4億元，超過海南省三亞市這樣的地級城市，但仍然沿用農(nóng)村形式小城鎮(zhèn)的管理體制。按這種體制管理所配置的教育、治安、醫(yī)療、環(huán)保等各種社會基礎(chǔ)設(shè)施顯得極為不足。現(xiàn)行城市管理體制往往引發(fā)事權(quán)與財(cái)權(quán)和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不匹配，難以滿足吸納大量外來人口城市的實(shí)際需求。不少地方城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作不落實(shí)，對農(nóng)村地區(qū)拿得多給予的少，一些農(nóng)村地區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理缺失，農(nóng)村地區(qū)違規(guī)占地違規(guī)建設(shè)尚未完全制止，留守兒童教育教養(yǎng)依然令世人關(guān)注。
目前，城市化依然強(qiáng)調(diào)政府去“抓”，而沒有真正依靠市場來“化”。政府主導(dǎo)的城市化不斷推高農(nóng)民進(jìn)城的成本，甚至以基本建設(shè)的模式推進(jìn)，帶來地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額107174.91億元，其中：政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)67109.51億元，占62.62%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)23369.74億元，占21.80%；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)16695.66億元，占15.58%。這些債務(wù)資金的投入，加快了地方公路、鐵路、機(jī)場等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及軌道交通、道路橋梁等市政項(xiàng)目建設(shè)，形成了大量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，促進(jìn)了各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和民生改善，有利于為“十二五”及今后一段時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展增強(qiáng)后勁。但如果處理不當(dāng)，這些地方債務(wù)最終有可能表現(xiàn)為金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)，給我國金融穩(wěn)定與安全帶來巨大隱患。
