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2024年11月21日
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6月，《上海城市運(yùn)行安全發(fā)展報(bào)告（2016-2018）》藍(lán)皮書（以下簡(jiǎn)稱“報(bào)告”）出爐，被稱為是上海的城市體檢報(bào)告。“城市是一個(gè)巨大的運(yùn)行體，牽一發(fā)而動(dòng)全身，任何一個(gè)事故都可能為區(qū)域或著整個(gè)城市帶來風(fēng)險(xiǎn)。”該《報(bào)告》主編、同濟(jì)大學(xué)城市風(fēng)險(xiǎn)管理研究院院長(zhǎng)孫建平告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者。
伴隨城市快速擴(kuò)張，城市維護(hù)運(yùn)行的設(shè)施基礎(chǔ)量日漸龐大，說幾個(gè)數(shù)據(jù)，上海的各類地下管線就有11萬多km、城市道路長(zhǎng)度達(dá)到1.8萬多km，軌道交通線路運(yùn)營(yíng)里程超過700km，更不要說城市中還有各類特種設(shè)備、危險(xiǎn)化學(xué)品，位于東海之濱的上海，還要面臨臺(tái)風(fēng)等自然災(zāi)害。“我們希望做一些‘治未病’的工作，為上海城市運(yùn)行安全把脈。”孫建平說。在他眼里，安全是城市最重要、最基本的公共產(chǎn)品，“一個(gè)社會(huì)沒有安全，還怎么談發(fā)展呢？”
從整體趨勢(shì)而言，近年來我國(guó)將城市安全放在了越發(fā)重要的位置。2015年中央城市工作會(huì)議召開，這是時(shí)隔37年中國(guó)再次召開的中央城市工作會(huì)議，聚焦于轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式等一系列問題。2018年初，中辦、國(guó)辦1號(hào)文件《關(guān)于推進(jìn)城市安全發(fā)展的意見》中提出，“要把安全放在第一位，把住安全關(guān)、質(zhì)量關(guān)，并把安全工作落實(shí)到城市工作和城市發(fā)展各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)領(lǐng)域。”
在這個(gè)背景下，2016年同濟(jì)大學(xué)城市風(fēng)險(xiǎn)管理研究院成立，由孫建平擔(dān)任首任院長(zhǎng)。此前，孫建平在上海城市建設(shè)及交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域工作了四十多年，歷任上海建工（集團(tuán)）總公司辦公室主任、上海市建委秘書長(zhǎng)、市建設(shè)和交通委員會(huì)副主任兼市交通運(yùn)輸和港口管理局局長(zhǎng)、市交通委主任。迎戰(zhàn)臺(tái)風(fēng)、保障世博會(huì)交通運(yùn)行、處理各種城市安全事故……他體會(huì)最深的是“城市安全風(fēng)險(xiǎn)的不確定性很大，只有盡可能把安全防范工作做得越深越細(xì)。其中的關(guān)鍵詞應(yīng)該是體系、理念、平臺(tái)、機(jī)制。”
當(dāng)下，在城市風(fēng)險(xiǎn)管理研究院，他提出城市安全管理要具體抓好“五個(gè)一”：一張安全風(fēng)險(xiǎn)地圖，一個(gè)預(yù)警和管理平臺(tái)，一本工作操作手冊(cè)，一份風(fēng)險(xiǎn)防控保單，最后是一套制度安排。
這“五個(gè)一”的城市安全管理解決方案如何理解？在他眼里，城市安全發(fā)展的瓶頸在哪里？這次報(bào)告又呈現(xiàn)出了上海哪方面的相對(duì)短板？對(duì)此，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者專訪孫建平。
安全金字塔基礎(chǔ)：形成社會(huì)共識(shí)
NBD：《報(bào)告》用十大指標(biāo)來評(píng)估上海六大領(lǐng)域的安全運(yùn)行情況，2016-2018年整體上海城市運(yùn)行安全指數(shù)達(dá)8.09分為安全狀態(tài)，但在多個(gè)領(lǐng)域中“隱患排查治理”這一指標(biāo)獲得分?jǐn)?shù)相對(duì)較低，導(dǎo)致這個(gè)現(xiàn)象產(chǎn)生的原因是什么？
孫建平：“體檢”做出來以后，這幾年應(yīng)該說上海的工作做得還是不錯(cuò)。這次報(bào)告中，隱患排查治理跟其他方面的工作指標(biāo)比較而言，相對(duì)薄弱一點(diǎn)。
實(shí)際上，上海已是全國(guó)率先進(jìn)行隱患排查跟風(fēng)險(xiǎn)防范雙機(jī)制的城市，市政府每年大概有兩次會(huì)議要聽取匯報(bào)，有多少隱患點(diǎn)、多少危險(xiǎn)源等等。但隱患排查的程度，我們?cè)趺磸?qiáng)調(diào)這個(gè)問題也不為過。
與風(fēng)險(xiǎn)客觀存在，但有不確定性相比，隱患是必須排除。比如，樓道里放一桶汽油，肯定是隱患或者危險(xiǎn)源，但如果放一堆紙板箱，我們視為風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)沒有觸發(fā)點(diǎn)可能就沒事情。但隱患不堅(jiān)決整改掉，必然導(dǎo)致事故發(fā)生。
這項(xiàng)分?jǐn)?shù)相對(duì)低一點(diǎn)，我們認(rèn)為這涉及工作深度的問題，是不是把所有問題都排查出來了？排查出來以后對(duì)這些問題是不是都整改了？基于其發(fā)生的高概率，隱患一定要排除，但事無巨細(xì)，從上到下你很難做到百分百地發(fā)現(xiàn)和排查，社會(huì)的參與，我們說的共建共治共享很重要。
NBD：發(fā)動(dòng)社會(huì)參與的關(guān)鍵在哪里？目前城市運(yùn)行安全最大的問題是什么？
孫建平：城市安全，過去說政府調(diào)動(dòng)好行政資源，現(xiàn)在是要更多地發(fā)揮社會(huì)作用。安全最大的問題是什么？我認(rèn)為是認(rèn)識(shí)問題，認(rèn)識(shí)不到風(fēng)險(xiǎn)是最大的風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)的共同認(rèn)識(shí)構(gòu)成了安全金字塔中的底部基礎(chǔ)。
所謂理念，就是解決社會(huì)共識(shí)問題，思想統(tǒng)一了，行動(dòng)一定自覺，方法根本不用擔(dān)心。有錢可以搞“天眼”、搞互聯(lián)網(wǎng)+，沒錢按“朝陽(yáng)大媽”的策略來。這次疫情很多是小區(qū)門口的志愿者守住的。
很多時(shí)候問題也出在疏忽大意、準(zhǔn)備不全，我一直主張“管不好大白象，黑天鵝就會(huì)演變成灰犀牛”。這次新冠病毒是黑天鵝，病毒演變成疫區(qū)，就是灰犀牛。有的城市把當(dāng)中的大白象管好了，疫情控制住了。比如這次上海，到目前為止，控制得很有效。
我們說要“居安思危”。在這個(gè)觀念之下，關(guān)鍵是能夠發(fā)現(xiàn)問題、繼而有預(yù)警的能力。同時(shí)，另一個(gè)關(guān)鍵在于抓好準(zhǔn)備，比如應(yīng)急措施準(zhǔn)備，這包括思想的準(zhǔn)備，隊(duì)伍的準(zhǔn)備，物資的準(zhǔn)備等等。
安全金字塔腰部：用技術(shù)解決靠人解決不了的問題
NBD：“發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)”和“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警”具體要怎么做？有哪些新探索？
孫建平：首先你得摸清底細(xì)，知道自己所在的城市、行業(yè)、單位的安全現(xiàn)狀怎么樣、看到問題在哪里，之后的措施才能有針對(duì)性。我們今年報(bào)告的數(shù)據(jù)，做了初步的這方面工作。經(jīng)過數(shù)據(jù)累積和指標(biāo)模型優(yōu)化，我們也要做城市服務(wù)，叫做一張安全風(fēng)險(xiǎn)地圖。
城市安全管理首先是一個(gè)體系，不能頭痛醫(yī)頭、腳痛治腳，也不能再靠單兵作戰(zhàn)（比如某部門、某行業(yè)）。相應(yīng)地，這張地圖要達(dá)到什么效果？需要集成上海各方面的主要風(fēng)險(xiǎn)、重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)。例如，如果我們要新建軌道交通，就可以根據(jù)它做風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，包括社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、工程風(fēng)險(xiǎn)、對(duì)周邊的交通影響等各種因素，“咣”的一張風(fēng)險(xiǎn)地圖拿出來就能說明，要做到這個(gè)程度才行。
然后我們提出要有“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和管理平臺(tái)”。這個(gè)平臺(tái)有什么用？舉一個(gè)例子。2016年5月23日的上海中環(huán)高架被貨車壓斷事故，一輛長(zhǎng)掛車違規(guī)駛上中環(huán)，車輛上裝載的水泥樁桿側(cè)翻落到橋面，進(jìn)而壓裂這段高架，萬幸在無人員傷亡。這個(gè)事故的關(guān)鍵是貨車違規(guī)上了高架。為什么當(dāng)時(shí)不管？他們的想法是晚上12點(diǎn)了也沒車，稍微上去一下沒關(guān)系。實(shí)際上這也不是一天兩天，這個(gè)隱患或者風(fēng)險(xiǎn)早就埋下了。
這件事如果到預(yù)警平臺(tái)上怎么做？我們一旦監(jiān)控到卡車上中環(huán)高架，平臺(tái)上面首先出現(xiàn)藍(lán)色的風(fēng)險(xiǎn)提示。隨后的響應(yīng)和處理，我們讓喇叭通知“XX車在XX路第一個(gè)路口馬上下去，你的行為將受到以下處罰……”，司機(jī)如果按通知自行處理了，這件事情就完成了。
如果卡車不理睬通知，接著就是黃色預(yù)警，由交警響應(yīng)。他的處理可能是用摩托車上去攔截。如果卡車不聽從攔截繼續(xù)行駛，它的預(yù)警顏色調(diào)至橙色。這就應(yīng)該交警總隊(duì)和交通運(yùn)輸管理部門響應(yīng)，可以從地面上征用一輛可以阻擋它的大車上來。如果還攔不住，那么這可能是要去前面撞什么，尤其如果前面還有化工廠之類的，這是響應(yīng)的最高等級(jí)——紅色預(yù)警，來的就應(yīng)該是特警了。
這個(gè)預(yù)警平臺(tái)實(shí)際上是用技術(shù)解決過去靠人解決不了的、很難解決的問題。風(fēng)險(xiǎn)地圖之后的事情——預(yù)警和管理平臺(tái)，要做到分色預(yù)警、分級(jí)響應(yīng)、分類處理。我們不能把預(yù)警跟管理分開、不能把日常管理跟應(yīng)急處置分開。
NBD：技術(shù)的進(jìn)步可能為城市安全管理平臺(tái)的發(fā)展帶來多大的變化？
孫建平：平臺(tái)是什么？平臺(tái)其實(shí)是一種技術(shù)，是一個(gè)載體。在安全金字塔當(dāng)中，它是腰部的位置，用技術(shù)解決具體的事情。我們現(xiàn)在有大數(shù)據(jù)、人工智能、無人機(jī)，過去靠人不能發(fā)現(xiàn)的問題、不能預(yù)警的問題、不能防控的問題，很多都變成可能了。
比如說我們斜拉橋（比如南浦大橋）上面的螺栓及其相關(guān)結(jié)構(gòu)到底是什么情況？過去要查看的話，得搭腳手架，交通至少還要停一根車道。現(xiàn)在用無人機(jī)飛一圈我們就清楚了，我們根本不需要封交通就能解決問題。在城市安全管理中，很多事情可以用無人機(jī)來解決、用傳感器來解決，我們也可以用紅外線或可視技術(shù)等，了解房子的裂縫究竟怎么回事。
所以說平臺(tái)是一個(gè)載體，現(xiàn)在有技術(shù)支撐可以把整個(gè)城市情況在平臺(tái)面上反映出來，達(dá)到一網(wǎng)統(tǒng)管，高效、精準(zhǔn)處理。
NBD：“五個(gè)一”還提到需要建立“工作操作手冊(cè)”，這個(gè)制度有何用處？
孫建平：有風(fēng)險(xiǎn)地圖和預(yù)警及管理平臺(tái)后，還需要解決精細(xì)化管理。一件事情按什么標(biāo)準(zhǔn)來做？誰來做？誰擔(dān)責(zé)？怎么做？具體細(xì)節(jié)流程是什么？通過一本工作操作手冊(cè)把它分配落實(shí)好。
現(xiàn)在我們最大問題，叫集體責(zé)任不到位，就像去年江蘇響水爆炸事故，企業(yè)主體責(zé)任不到位，中間弄虛作假，領(lǐng)導(dǎo)們沒有底線意識(shí)，形成一種集體責(zé)任不到位。這個(gè)問題就需要從機(jī)制上來解決，用好的機(jī)制來管住人，單憑人的自覺性是不行的。如果一件事情大家都能做、大家也都可以不做，問題就大了。我們說的“工作操作手冊(cè)”，可以落實(shí)責(zé)任。這個(gè)崗位張三在做，明天張三不做了，資料和所有的工作痕跡，都可以通過計(jì)算機(jī)來儲(chǔ)存和交接，也提高人的工作效率，達(dá)到精細(xì)化管理的目的。
安全金字塔尖頂：機(jī)制創(chuàng)新是政府的責(zé)任
NBD：報(bào)告中也強(qiáng)調(diào)保險(xiǎn)的重要性，保險(xiǎn)如何在城市安全運(yùn)行中發(fā)揮作用？
孫建平：風(fēng)險(xiǎn)有不確定性，風(fēng)險(xiǎn)帶來的后果很可能不是其所在主體能以一方之力承擔(dān)的，它的損失就需要一個(gè)轉(zhuǎn)移機(jī)制，或者說一個(gè)分擔(dān)點(diǎn)，于是我們就到保險(xiǎn)公司尋求服務(wù)。城市安全中的風(fēng)險(xiǎn)也是這樣。
保險(xiǎn)適合應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的不確定性。確定要出事的，保險(xiǎn)公司不會(huì)提供服務(wù)，確定不出事的，也不會(huì)有客戶投保。并且，保險(xiǎn)公司相當(dāng)于一個(gè)“支點(diǎn)”，它往往會(huì)請(qǐng)專業(yè)的第三方技術(shù)方來做評(píng)估和相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)過程的把控，這是很多主體自己做不了的事情。對(duì)于“管得好”的地方，保費(fèi)比較低；對(duì)于管理粗糙一些的地方，它保費(fèi)就高。這也可以形成一種倒逼。
比較典型的是黃浦區(qū)淮海中路街道，它現(xiàn)在有三種保險(xiǎn)。在其1.75平方公里內(nèi)任何人發(fā)生事故、傷亡，保險(xiǎn)公司都會(huì)賠付，包括游客。保險(xiǎn)公司為什么肯做？淮海中路街道有它的特殊性，它是我們黨的誕生地，也是改革開放的新地標(biāo)。同時(shí)，保險(xiǎn)公司對(duì)于其街道領(lǐng)導(dǎo)對(duì)安全的重視程度，防控措施的嚴(yán)密程度、社區(qū)普及安全教育程度等等，都做過詳細(xì)的調(diào)研和評(píng)估，評(píng)估結(jié)果保險(xiǎn)公司認(rèn)為發(fā)事故的概率很低，值得承保。
我們也說事前要盡可能防控，一旦出事了，要把損失降到最少，把影響降到最低。這幾方面，上海一些區(qū)已經(jīng)先行開始落地推進(jìn)了。值得一提的是城區(qū)巨災(zāi)險(xiǎn)不是財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)、而是生命險(xiǎn)，我們當(dāng)時(shí)和保險(xiǎn)公司商量，三人以上的死亡事故必須出險(xiǎn)。在2018年8月12日，黃浦區(qū)南京東路臺(tái)風(fēng)過后，有店招掉下來，造成3死6傷，保險(xiǎn)公司及時(shí)出險(xiǎn)，用市場(chǎng)方式和社會(huì)力量處理安全事故，可以作為一種推廣模式。
NBD：前面提到的地圖、手冊(cè)、保單等等其實(shí)都是機(jī)制的創(chuàng)新，在城市安全金字塔結(jié)構(gòu)中，機(jī)制創(chuàng)新占有何種地位？
孫建平：在金字塔頂部的核心是政府。政府要解決什么？機(jī)制問題。可以說，機(jī)制創(chuàng)新是政府的責(zé)任。政府要?jiǎng)幽X筋，形成整個(gè)城市安全管理的共治機(jī)制。“人民城市人民建，人民城市為人民”，城市不能讓居民只成為一個(gè)評(píng)判者，他需要成為一個(gè)建設(shè)者、參與者、管理者。沒有這種思維的話，靠政府調(diào)動(dòng)資源，那么往往就是搞補(bǔ)貼，實(shí)際上很多事情機(jī)制創(chuàng)新可以解決。
比如小區(qū)加裝電梯，財(cái)政說我已經(jīng)補(bǔ)貼大部分，讓老百姓再自己湊四五萬出來。實(shí)際上，老百姓是不會(huì)給一下子湊幾萬塊，你讓他怎么弄？這完全可以換個(gè)方法。比如我找一家電梯租賃公司來做，電梯加裝費(fèi)用除了政府補(bǔ)貼，其他的由租賃公司來。建好以后，每人都有一張公交卡一樣的搭乘卡，坐電梯就刷卡。一樓的住戶也好辦了，不坐就不付錢了，二樓的付二樓的錢，三樓的付三樓的錢。有人提問題：一下子進(jìn)去5個(gè)人，只有一人刷卡怎么辦？現(xiàn)在咱們有人臉識(shí)別，可以識(shí)別后自動(dòng)扣款，很多問題技術(shù)都可以解決。總之，我們想辦法讓老百姓原本需要一次性付的錢，讓他10年、20年再付完，這個(gè)事情就好落實(shí)了，機(jī)制不就創(chuàng)新了嗎？
還有，比如外掛空調(diào)安全一類的事情，老百姓自己管不好的。如果我們給搞個(gè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，每個(gè)月付2塊錢、5塊錢，就當(dāng)買大餅油條，人家也愿意出。另一個(gè)角度，保險(xiǎn)公司為什么肯做？這可以是社區(qū)、街道好幾萬居民一起投保，規(guī)模效應(yīng)就起來了。投保時(shí)候，保險(xiǎn)公司會(huì)去請(qǐng)第三方公司來管理。比如，臺(tái)風(fēng)來了做檢查，到時(shí)間了督促你新裝，裝修時(shí)螺栓打得夠不夠深，這些都是專業(yè)人的事情了。
所以這么多年的實(shí)踐，我現(xiàn)在體會(huì)最深的是，城市的安全風(fēng)險(xiǎn)管理一定是要從體系入手，解決理念的問題，然后搭建平臺(tái)、創(chuàng)新機(jī)制，其實(shí)就是這8個(gè)字，“體系、理念、平臺(tái)、機(jī)制”，把這些問題解決了，再形成一套制度安排來保障就好了。我們做的事情都應(yīng)該要落到底，得管用，還要性價(jià)比好。上海算“有錢”的城市，但它要用錢的地方也很多，能夠用1塊錢做成100塊錢的事，就不要用100塊錢做1塊錢的事。我們的平臺(tái)機(jī)制要逐步地完善，1.0版、2.0版、3.0版，管理要越來越精細(xì)，但是管理精細(xì)也要防止新的形式主義產(chǎn)生。
