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2024年11月22日
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周天勇
黨的“十七大”就提出，“十八大”進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，建設(shè)用地可農(nóng)村集體土地平等入市，同地同價(jià)，要給農(nóng)民以財(cái)產(chǎn)收益。為什么農(nóng)村集體和農(nóng)民的宅地就不能平等地進(jìn)入市場(chǎng)，讓城里人購(gòu)買(mǎi)呢？
2017年2月9日國(guó)土部副部長(zhǎng)在答記者問(wèn)時(shí)說(shuō)，城鎮(zhèn)人不能到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)宅基地。改革攻堅(jiān)到今天，對(duì)此令研究土地和住宅體制的學(xué)者十分不解。特就國(guó)土部提出如下十個(gè)問(wèn)題。
1、住宅建設(shè)用地只有將農(nóng)村集體土地征用為國(guó)有，在國(guó)有的土地上建設(shè)住宅，才能合法買(mǎi)給城里人。這是一個(gè)國(guó)土管理部門(mén)長(zhǎng)期的一個(gè)思維定式，也是城里人不能到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)住宅的基本前提。
筆者要問(wèn)的是，這樣的體制對(duì)農(nóng)民公平嗎，對(duì)城鎮(zhèn)剛性買(mǎi)房的居民公平嗎？改革開(kāi)放以來(lái)，土地管理部門(mén)出臺(tái)的這一規(guī)定，使農(nóng)村只能被動(dòng)地使自己的集體土地強(qiáng)制便宜征用給地方政府，地方政府再協(xié)議出讓?zhuān)髞?lái)改為地方政府行政寡頭壟斷招拍掛，高價(jià)倒賣(mài)給開(kāi)發(fā)商。一方面農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)受損，沒(méi)有獲得土地財(cái)產(chǎn)的收益，其實(shí)不平等地轉(zhuǎn)移了農(nóng)村和農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)和收益；另一方面，將地價(jià)房?jī)r(jià)推得如此之高，使一些低收入剛工作剛性買(mǎi)房的居民，背上沉重的債務(wù)，地方政府通過(guò)高地價(jià)和高房?jī)r(jià)轉(zhuǎn)移了居民的相當(dāng)部分其他收入。如沒(méi)人搞制造業(yè)，農(nóng)業(yè)更是虧損不賺錢(qián)，農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期得到不發(fā)展，國(guó)土部的這一規(guī)定和政策，不能不是一個(gè)根源。
2、前些日子一些以國(guó)土牽頭的部委聯(lián)合下發(fā)文件所謂的規(guī)定，即農(nóng)村宅基地只能在同村流轉(zhuǎn)買(mǎi)賣(mài)，不得向外，特別是城里人不能到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)宅基地。筆者要問(wèn)的是，同村轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑫?huì)不會(huì)導(dǎo)致村子中宅地被極低價(jià)格兼并，而又得不到向城市購(gòu)買(mǎi)者出售獲得較高的收益呢，是幫助農(nóng)民，還是損害要出售宅地的農(nóng)民呢？
而農(nóng)村集體以宅地的名義，開(kāi)發(fā)一些小產(chǎn)權(quán)房，賣(mài)給城里人，是不是對(duì)土地財(cái)富全部地方政府拿走的一個(gè)無(wú)奈行動(dòng)呢？市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)規(guī)律是，市場(chǎng)的范圍越大，供需的信息越對(duì)稱(chēng)，農(nóng)村農(nóng)民所出售的產(chǎn)品和財(cái)產(chǎn)，才能有其充分的價(jià)值。
例如，一個(gè)村子中宅基地只能向本村人出售，購(gòu)買(mǎi)者收入水平有限，需求者數(shù)量有限，需求用途過(guò)剩，可能只能賣(mài)三萬(wàn)元；而在全縣交易，情況就會(huì)好一些，賣(mài)到五萬(wàn)元；地級(jí)市范圍，可能賣(mài)到十萬(wàn)元；省級(jí)市場(chǎng)，可能會(huì)賣(mài)到三十萬(wàn)；而全國(guó)性的市場(chǎng)，可能會(huì)賣(mài)到五十萬(wàn)。經(jīng)濟(jì)學(xué)的道理是，供給方農(nóng)村村民都有自己的宅基地，許多農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移，其宅基地過(guò)剩；供給過(guò)剩方的住宅，只能賣(mài)給供給過(guò)剩方的人，這是極其荒唐的政策。農(nóng)村集體也可以開(kāi)發(fā)一些住宅，賣(mài)出獲得收入。
曾經(jīng)筆者在一個(gè)農(nóng)村調(diào)研，農(nóng)民提到農(nóng)村宅基地只能賣(mài)給同村人不合理時(shí)，我插話說(shuō)，這是一個(gè)部長(zhǎng)級(jí)的人士向中央提的建議。一個(gè)農(nóng)民反問(wèn)我，農(nóng)村的農(nóng)民家都生產(chǎn)雞蛋，不賣(mài)給城里人，只能賣(mài)給農(nóng)村人，人家都要把雞蛋賣(mài)給我，我還能把雞蛋賣(mài)給他嗎？他問(wèn)我，這人是不是腦子不清楚。我聽(tīng)了以后，長(zhǎng)嘆，一些部長(zhǎng)級(jí)的學(xué)者們，實(shí)際上連經(jīng)濟(jì)學(xué)的常識(shí)都沒(méi)有。一些國(guó)家級(jí)的文件和政策，智商都不如一個(gè)農(nóng)民，這樣的部門(mén)治國(guó)水平，實(shí)在是心中極度郁悶。
3、黨的“十七大”就提出，“十八大”進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，建設(shè)用地可農(nóng)村集體土地平等入市，同地同價(jià)，要給農(nóng)民以財(cái)產(chǎn)收益。為什么農(nóng)村集體和農(nóng)民的宅地就不能平等地進(jìn)入市場(chǎng)，讓城里人購(gòu)買(mǎi)呢？
我認(rèn)為，土地是生產(chǎn)要素之一，除了用途管制和規(guī)劃管理外，交易等方面，改革的方向是建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)市場(chǎng)，就是要廢除目前凡建設(shè)用地都要地方政府國(guó)土部門(mén)行政寡頭招拍掛壟斷賣(mài)地的體制，同地要同價(jià)，可以形成各級(jí)土地和房屋不動(dòng)產(chǎn)交易市場(chǎng)，供需雙方掛拍交易，形成充分競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)，價(jià)格由供需撮合決定，不再由地方政府行政寡頭操縱，避免把房?jī)r(jià)地價(jià)炒得如此之高，禍害國(guó)民經(jīng)濟(jì)。
從各地實(shí)踐證明，凡是一些農(nóng)村以自己的力量，土地以小產(chǎn)權(quán)的方式入市，農(nóng)村就依靠土地資產(chǎn)及其收益發(fā)展了起來(lái)，農(nóng)民就富了起來(lái)，凡是完全按照國(guó)土部規(guī)定，一畝地都讓政府拿走了的，到現(xiàn)在都是衰落的鄉(xiāng)村，沒(méi)有產(chǎn)業(yè)，沒(méi)有社區(qū)化，甚至一貧如洗。
4、近多年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度下行，農(nóng)村土地資源不能被盤(pán)活，轉(zhuǎn)移到城市的農(nóng)村人口及其資產(chǎn)由于體制僵化而不能以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的方式退出，居民和投資者沒(méi)有恒產(chǎn)制度，沒(méi)有恒心，目前的城鄉(xiāng)土地體制不能不是一個(gè)活力和動(dòng)能重要禁錮原因。中央和全國(guó)人民都為此著急，為什么國(guó)土部門(mén)就不著急呢？農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問(wèn)題的一個(gè)很重要原因，就是城鎮(zhèn)資金不能流入農(nóng)村和農(nóng)業(yè)。
所謂號(hào)召性和行政性的反哺，根本不可能，多少年都沒(méi)有用，都失敗了，而且效率低。浪費(fèi)大，不可持續(xù)，廉政方面的問(wèn)題多。而中國(guó)不用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的方式，不用造血方式去發(fā)展農(nóng)村，去消除貧困人口，甚至是通過(guò)低價(jià)掠地，轉(zhuǎn)移農(nóng)村和農(nóng)民的財(cái)富和財(cái)產(chǎn)性收益。一萬(wàn)年農(nóng)村和農(nóng)業(yè)及貧困等問(wèn)題也解決不了。
農(nóng)村中破爛不堪的宅基地房屋如此之多，農(nóng)村中因打工到城市中荒蕪的耕地如此之多，農(nóng)村中有大量的鹽堿、廢棄等土地，城鎮(zhèn)中居民和投資者將自己的錢(qián)拿出來(lái)，有的到農(nóng)村去養(yǎng)老，有的到農(nóng)村中去投資農(nóng)家樂(lè)，有的到農(nóng)村中去投資農(nóng)場(chǎng)，去發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，去農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)業(yè)，把這些土地資源利用起來(lái)，提高資源利用的效率，有什么不好呢？
為什么非得要把農(nóng)村農(nóng)業(yè)農(nóng)民的發(fā)展用僵化的體制憋住？為什么國(guó)土部就要把城鎮(zhèn)以市場(chǎng)方式去農(nóng)村的資金給堵住，為什么國(guó)土部就是以各種理由，讓一些確實(shí)需要將宅地和其他土地通過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方式退出，不能進(jìn)行呢？是不是還是逼著農(nóng)民，將宅地仍然低價(jià)交給地方政府，再由地方政府高價(jià)倒賣(mài)呢？
5、從這幾年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的趨勢(shì)看，一直再下行，中央政府各部門(mén)應(yīng)當(dāng)急中央和全國(guó)人民所急，應(yīng)當(dāng)反思自己部門(mén)哪些法規(guī)阻礙盤(pán)活資源，抑制增長(zhǎng)動(dòng)能，積極地廢止和修改有關(guān)法規(guī)法條，從改革體制入手，尋找和釋放經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)能。為什么國(guó)土部對(duì)此不是太上心，而是千方百計(jì)地阻礙城市資金以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方式下鄉(xiāng)，千方百計(jì)地不讓農(nóng)民能順利地流轉(zhuǎn)宅地林地耕地，千方百計(jì)不讓放開(kāi)流動(dòng)，不讓盤(pán)活城鄉(xiāng)資金和資源呢？為什么中國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)不過(guò)美國(guó)，一是中國(guó)農(nóng)業(yè)近300農(nóng)民干的活，美國(guó)1個(gè)農(nóng)民就干了。連日本的農(nóng)民家庭，平均也種了40畝地。
中國(guó)一些學(xué)者、政策研究部門(mén)和管理部門(mén)，各種各樣的想法，各種各樣的規(guī)定，就是不讓農(nóng)村的土地不能順利地流轉(zhuǎn)集中，規(guī)模經(jīng)營(yíng)；二是中國(guó)10億畝鹽堿地，就是不出臺(tái)政策，不鼓勵(lì)社會(huì)投資改造，而是每年財(cái)政撥款，中間人騙了國(guó)家的錢(qián)，地也沒(méi)有真正改造。如果規(guī)模經(jīng)濟(jì)，加上真正能改造鹽堿地等數(shù)十億畝未利用土地，就是能改造出來(lái)5億畝，中國(guó)的糧食問(wèn)題，能到今天這個(gè)地步嗎？
就是能有徹底的林權(quán)體制改革，讓人們有恒產(chǎn)有恒心，去造林，嚴(yán)格育林護(hù)林標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，能發(fā)生植樹(shù)造林了幾十年，國(guó)家年年花錢(qián)，民間想投資無(wú)門(mén)，森林覆蓋率能象今天如此之低，林業(yè)工人家庭能今天還處于低收入或者失業(yè)生活困境之中？國(guó)土部和林業(yè)部僵化的體制和政策，是不是有問(wèn)題呢？
6、改革，一是要釋放活力，尋找經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新的動(dòng)能，二是要盡可能地順應(yīng)和獲得民心。而從“十八大”以來(lái)，筆者發(fā)現(xiàn)，中央一些本來(lái)在“十八大”和其他各屆全會(huì)上出臺(tái)能獲得民心的改革，在一些部委的實(shí)施細(xì)則中，或者在執(zhí)行中，成了引發(fā)民怨，甚至引發(fā)大規(guī)模民怨的“改革”。
比如，物權(quán)法已經(jīng)有土地房屋產(chǎn)權(quán)自動(dòng)接續(xù)的法律，國(guó)土部應(yīng)當(dāng)按照此法，協(xié)調(diào)配合，但是，如據(jù)說(shuō)溫州的國(guó)土部門(mén)，要對(duì)到期的住宅，征收現(xiàn)市價(jià)三分之一的土地出讓金，居民才能得到合法的產(chǎn)權(quán)證。試問(wèn)，國(guó)土部門(mén)再收出讓金，與以后要開(kāi)征的房地產(chǎn)稅如何銜接？溫州的地價(jià)非常高，使用住宅的居民，許多是工薪階層，有的退休了，有的甚至失業(yè)，收取現(xiàn)高價(jià)的三分之一，也是一個(gè)沉重的負(fù)擔(dān)。此事一公布，還沒(méi)執(zhí)行，就引起了全國(guó)人民聲討。為什么國(guó)土部門(mén)，非得要讓中央獲得民心的物權(quán)法改革，在執(zhí)行部門(mén)變成失去民心、形成民怨的“改革”？為什么一些部門(mén)的“改革”，非得要引發(fā)民怨、民心向背呢？
7、城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村買(mǎi)的宅基地，是小產(chǎn)權(quán)房的一種，包括最近三河市發(fā)生的工業(yè)用地建設(shè)的住宅，也可能如此。目前全國(guó)小產(chǎn)權(quán)房大約在7000多萬(wàn)套。涉及2億左右居民。曾經(jīng)國(guó)土部和其他部門(mén)，多次發(fā)出過(guò)嚴(yán)厲地要拆除小產(chǎn)權(quán)房的聲明。
小產(chǎn)權(quán)房形成的原因較為復(fù)雜，一是農(nóng)村農(nóng)民維護(hù)自己利益對(duì)不合理征地體制的一種抗?fàn)幏绞剑欢侨缟钲诋?dāng)年，按照多少畝地到國(guó)土部去審批，那樣一種人口集中和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，如果都報(bào)國(guó)土部，那深圳就根本沒(méi)有辦法發(fā)展到今天，國(guó)土部什么也不干，光給深圳批地，人員也不夠；
三是這2億多買(mǎi)小產(chǎn)權(quán)房居民對(duì)強(qiáng)制征用土地和行政寡頭壟斷造成高地價(jià)和高房?jī)r(jià)的一種抗?fàn)帲凰氖菑闹袊?guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)看，部門(mén)就是規(guī)范，就是不出事，就是管死，地方要發(fā)展，要活力，要?jiǎng)幽埽彩且唤z一毫都按照中央各部門(mén)規(guī)定辦的東北等地區(qū)，基本上都沒(méi)有發(fā)展起來(lái)，現(xiàn)在半死不活的大都是這些地區(qū)，凡是在部委嚴(yán)格控制同時(shí)，自己能創(chuàng)造性地工作的如深圳等地區(qū)，現(xiàn)在是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)還有基礎(chǔ)和動(dòng)力的地方。
改革開(kāi)放這30多年，如果全國(guó)各地方都按照各部委的規(guī)定發(fā)展，那么，今天就全國(guó)都是東北這樣的格局，國(guó)民經(jīng)濟(jì)會(huì)陷入絕境。筆者要問(wèn)的是，既然中央的改革方案都是同地同價(jià)，農(nóng)村集體土地平等入市，為什么不能將這些小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行先征房產(chǎn)稅的試點(diǎn)，并使其合法化，使黨和國(guó)家獲得這2億多居民的民心呢？為什么非得要與2億多城鄉(xiāng)居民為敵呢？
8、從中國(guó)中產(chǎn)階層的形成看，與許多國(guó)家以投資和創(chuàng)業(yè)富裕不同的是，中國(guó)城鎮(zhèn)相當(dāng)多的家庭，甚至暴富的，是通過(guò)買(mǎi)了住宅，后由于低價(jià)強(qiáng)制征地，行政寡頭壟斷招拍掛賣(mài)地，經(jīng)營(yíng)城市，低價(jià)囤地、饑餓供地，由于地方政府為了土地財(cái)政持續(xù)快速推高地價(jià)房?jī)r(jià)，使先買(mǎi)了房，特別先買(mǎi)房投資的居民，上漲和溢價(jià)，其財(cái)富積累要比投資實(shí)業(yè)還風(fēng)險(xiǎn)低、預(yù)期好，實(shí)惠大得多，中國(guó)相當(dāng)大比例的中產(chǎn)階層是投資房地形成的。
而且，據(jù)有關(guān)機(jī)構(gòu)在2012年的抽樣調(diào)查，城鎮(zhèn)居民中13%的無(wú)房租房，66%的有一套房，21%的為多套房，多套房的這部分城鎮(zhèn)居民家庭平均竟然有6套之多。實(shí)際上，如果沒(méi)有非常糟糕和反市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的土地體制，城鄉(xiāng)差距不會(huì)象今天如此大，城鎮(zhèn)居民之間的收入和財(cái)富差距也不會(huì)這樣大。這難道不是國(guó)土部門(mén)及其體制的杰作嗎？
9、今天，中國(guó)一個(gè)非常頭痛的事是，相當(dāng)多的投資者，甚至連國(guó)有企業(yè)，都對(duì)制造業(yè)及其他實(shí)業(yè)不感興趣，制造業(yè)面臨著非常嚴(yán)峻的困境；而許多制造業(yè)企業(yè)，由于成本比美國(guó)還低，像江南化纖、曹德望等都到美國(guó)去搞制造業(yè)了，國(guó)有企業(yè)也炒地炒房。中國(guó)經(jīng)濟(jì)近幾年陷入低增長(zhǎng)非常重要的原因，就是脫實(shí)入虛、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、資金外流。
深層次的體制是：實(shí)業(yè)用地土地價(jià)格可能成了全世界最高的國(guó)家，工業(yè)用地是美國(guó)的9到50倍；而且，產(chǎn)權(quán)是幾十年幾十年的，甚至當(dāng)年上海的國(guó)土部門(mén)還提出20年出讓期的設(shè)想。這樣成本如此之高，而且，不恒產(chǎn)的體制下，怎能讓實(shí)業(yè)有競(jìng)爭(zhēng)力，怎能讓投資者放心有恒心？這樣的土地體制和政策，給國(guó)民經(jīng)濟(jì)可以說(shuō)，造成了災(zāi)難性的后果。制造業(yè)活得好一些，就不會(huì)有大量企業(yè)的虧損和轉(zhuǎn)移，國(guó)內(nèi)銀行體系壞帳也會(huì)少一些。
比如，大家有恒心，有投資，資金內(nèi)投，外流沒(méi)有這樣嚴(yán)重，匯率、外匯儲(chǔ)備問(wèn)題能到今天這樣嚴(yán)峻的地步嗎？如果按這些道理推，目前僵化的土地體制，留戀權(quán)利和蝸牛爬行似的土地體制改革，是不是今天我們脫實(shí)向虛、資金外流、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、就業(yè)嚴(yán)峻、匯率波動(dòng)、金融風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)非常重要的成因呢？
10、土地和房屋等產(chǎn)權(quán)登記，是公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利、開(kāi)征房地產(chǎn)稅的一個(gè)基礎(chǔ)。是“十八大”許多改革的一個(gè)重要前提。時(shí)至今天，國(guó)土部還沒(méi)有完善，還沒(méi)有形成，還對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)到底有多少房這樣的數(shù)據(jù)，中央也不知道不清楚。可以看出，凡是阻力較大的改革，要么盡量推出去，讓別的部門(mén)干。要么多少年也沒(méi)有進(jìn)展，或者進(jìn)展不理想。也可能出現(xiàn)，小產(chǎn)權(quán)房等不合法，不登記了這樣荒唐的事。
70億平米小產(chǎn)權(quán)房，平均5000人民幣，就是35萬(wàn)億資產(chǎn)，按照1%市價(jià)征收，就是3500億稅收。而且老百姓征稅換合法和產(chǎn)權(quán)也愿意，為什么就不登記呢？房地產(chǎn)登記速度太慢，是阻力太大，還是因小產(chǎn)權(quán)房過(guò)去違反所謂國(guó)土部門(mén)規(guī)定，就是不讓其合法化呢？
我認(rèn)為，面對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度持續(xù)下降，特別是大國(guó)之間國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和博弈，要釋放活力，尋找動(dòng)能、阻做強(qiáng)制造業(yè)、堵住投資向外流失，穩(wěn)定匯率和防范金融風(fēng)險(xiǎn)，土地和住宅體制，要進(jìn)行大力度和突破性的改革：
1、堅(jiān)持土地的城鎮(zhèn)國(guó)有和農(nóng)村城郊集體土地體制不變，明確法人和自然人的土地住宅財(cái)產(chǎn)所有權(quán)；2、土地和住宅財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，可以買(mǎi)賣(mài)、出租、抵押、入股、繼承，有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要素的一切權(quán)屬；3、恒產(chǎn)方向，取消和廢止土地財(cái)產(chǎn)一級(jí)使用權(quán)的年期制；4、廢除目前國(guó)土部門(mén)行政寡頭壟斷招拍掛扭曲的市場(chǎng)交易體制，所有土地平等進(jìn)入交易市場(chǎng)，所有土地需求平等進(jìn)入市場(chǎng)，價(jià)格撮合形成，政府只規(guī)定交易規(guī)則和征收有關(guān)稅收；5、政府對(duì)土地進(jìn)行用途和規(guī)劃管理。
只有這樣的土地體制，才是符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方向的方向，才能避免上述由糟糕僵化的土地體制引起的許多問(wèn)題，才能引導(dǎo)資金流動(dòng)，盤(pán)活資源，釋放活力，增加動(dòng)能，獲得民心，成為推動(dòng)中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)化解許多風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)中高速增長(zhǎng)的強(qiáng)大動(dòng)力。
(本文作者介紹：中共中央黨校國(guó)際戰(zhàn)略研究所副所長(zhǎng)、研究員。公眾號(hào)天勇看經(jīng)濟(jì)zhouty-tjj)
