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2024年11月23日
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城市化網訊 中國國際城市化發展戰略研究委員會榮譽顧問、中國城市規劃設計研究院原院長、中國工程院院士鄒德慈日前在接受《瞭望東方周刊》采訪時強調，不要把新型城鎮化作為一種借口和口號。
大型中心城市與周邊地區的相互影響
記者：說到城鎮化問題，中國最好的榜樣恐怕就是京津冀、長三角、珠三角這三大城市圈，您如何評價這三個區域？
鄒德慈：京津冀、長三角、珠三角是我國規模最大、位置最重要的三個城鎮群。其中，無論是地域范圍，還是所包含的城市、人口數量，長三角是最大的一個。總的來說，長三角城鎮群既包括常規意義上的上海、江蘇、浙江，也包括后來增加的安徽。
目前，從中央到地方以及整個社會都非常看重這三個大的城鎮群。這三個城鎮群以4%的國土面積，集聚了全國22.8%的總人口和37.5%的經濟總量，人們就斷定城鎮群的發展形式較好。可是，三大城鎮群較大的規模與效益，也說明現在全國城鎮的空間分布不均勻。這三個城鎮群各具特點。比如，珠三角面積比長三角小很多，珠三角最核心的部分只有1萬平方公里左右，所謂“大珠三角”也只有4萬平方公里左右，而長三角則有十幾萬平方公里的面積。所以，珠三角發展中要非常注意土地面積、人口數量等尺度的問題，而一般人思考問題，常常離開尺度。
珠三角還有一個重要特點，就是緊連港澳。考慮珠三角城鎮群問題，一定要把港澳囊括進來。要正視香港的帶動作用。這是珠三角與長三角、京津冀的不同之處，也是珠三角的特點，是珠三角的優勢。
記者：在這三個區域內，中心城市對周邊的影響是什么樣的？
鄒德慈：在京津冀地區，北京、天津之間有一定的輻射和吸引，但沒有充分發揮優勢互補。京津距離較近，但兩個城市的職能、在國家的地位上有很大差異。北京是國家的首都，是全國政治中心的地位毋庸置疑，同時也是科技、文化中心和國際交流中心。天津是北方重要的沿海通商口岸，是國際港口城市、北方經濟中心。但在發展過程中，天津與北京有一定的競爭和矛盾。
河北，各方面都在為北京、天津服務，產生著一種“虹吸”作用，長期以來不能得到很好的發展。近幾年，河北在自己的發展戰略中，已經認識到如何更好地處理與京津的關系，現在盡量利用北京，著力發展環首都經濟圈。從北面的張家口，到東面的唐山、秦皇島、廊坊“北三縣”之稱的三河、大廠、香河，一直到北京南面的固安、涿州等地，都在盡量利用北京給予的區位優勢發展自己的經濟。
同樣，長三角地區的輻射范圍也在不斷擴大，除了江蘇、浙江，還延伸到安徽省的皖江經濟帶。
珠三角是以廣州為龍頭，連接香港、澳門，輻射兩廣、海南。不過，緊鄰廣州的東莞、佛山等地很好地發展起來了，但是粵北、粵西等地還沒有得到很好的發展。
我們要正確認識到，現在城鎮群對周邊的輻射影響也有“虹吸”作用，抑制周邊地區的發展，甚至更為復雜的互動影響關系，尤其是大城市對周邊的影響。比如，全國經濟發展水平位于前50位的城市，它們對周邊地區的輻射影響各不相同，有些是起積極帶動作用，有些則是抑制了周邊的發展。要具體問題具體分析。
城鎮群發展存在體制性障礙
記者：說到中心城市對周邊的負面影響，恐怕京津冀地區是非常典型的例子，您對這個區域的一體化發展有何建議？
鄒德慈：首先，加強生態環境綜合治理，進一步提升京津冀城鎮群參與國際競爭能力，強化其對周邊區域和“三北”地區的輻射帶動作用，以自主創新和經濟結構調整引領國家發展方式轉型，是當前的重要任務。同時，要認識到中心城市過度集聚、區域一體化程度不足、生態環境惡化，是制約京津冀與其他地區聯動發展的突出問題。
我們要以首都新機場建設為契機，打造京津冀產業協作區，啟動首都經濟圈建設；嚴格控制北京建設用地增長邊界，逐步引導首都職能區域化，強化首都南部地區發展，構筑面向區域的空間格局。繼續強化天津濱海新區的產業引領作用，依托“雙城雙港”空間格局，構建輻射帶動內陸地區發展的產業體系和交通運輸體系。加快河北環京津區域城鎮發展，積極參與區域產業分工，整體上形成首都經濟圈一體化發展的產業分工體系。
要推進區域性基礎設施建設。在京津外圍地區特別是首都機場、新機場地區構建大型綜合交通樞紐，打造面向區域的多交通方式緊密銜接的綜合節點。推動城鎮群、都市區內部軌道設施建設，完善一體化發展的設施支撐。并且，還要做好區域生態共育、環境共建。統籌考慮區域對水資源的不同保障需求，共建區域性調蓄水庫等重大設施。逐步完善區域生態保障，合理構建補償機制，實現生態脆弱地區的資源共同保護與生態條件改善。重點健全北京與河北、內蒙古等地區的區域生態保育補償機制，構筑首都經濟圈生態安全格局，并加強對環首都貧困地區的發展扶持，提升欠發達地區發展水平。
記者：在三大城市圈以外，近年來成渝城鎮群、長江中游城鎮群等都得到了很大關注，對于所有這些重要的城鎮群，您認為它們下一步發展的障礙是什么？
鄒德慈：把四川、重慶合成一個“成渝城鎮群”，顯然看到了二者之間千絲萬縷的聯系。但是，現在看來，成渝城鎮群的發展還有不小的障礙，主要是在行政體制上割裂，兩省市不能協同發展。
另外，還有其他壁壘需要突破，比如人的因素，領導的因素。雙方的領導者作為決策者，對自己省區的發展起著不可忽視的作用。
成渝、長江中游城鎮群，包括三大城市圈，都是按照經濟、交通、社會聯系，基本打破了原有的行政分割。比如京津冀地區的燕郊緊鄰北京，一條潮白河把北京、河北分開，由于行政體制的不同，在發展過程中產生了極大的影響，尤為明顯的體現在房價上，燕郊的房價與北京有很大的落差。這種行政體制上的割裂問題是一個共性的問題，需要從國家層面協調。
我認為，城鎮群當前的發展，需要統一的協調機制，只有較好的協調機制，才能解決城鎮群內部各城市、區域之間的協作與聯系，發揮它們的優勢，避免出現惡性競爭與矛盾。
目前來看，還沒有形成較好的協調機制。跨省的區域協調必須由國家出面。譬如，珠三角雖然都在廣東省，但國家也要把港澳包含在珠三角城市群里面，這是廣東省不能協調的。
只要大家形成共識，不同區域之間的行政割裂問題是可以協調的。關鍵是需要一個機制。如何解決這個問題，目前還不明朗。
當前的新型城鎮化已經提到國家層面高度。說到底，需要有一個具有統一協調能力的機構，要協調不同群體間的利益關系。我相信中央已認識到了這些問題，也會逐步解決。
當前，對于城鎮群、區域一體化發展來講，快速發展的高鐵交通是一個非常有利的事情。
不能都追趕大城市
記者：三大城市圈，加上成渝、長江中游，您對這五大核心城鎮群這一步發展有何建議？
鄒德慈：五大核心城鎮群，是我國參與國際競爭和分工的核心區域，是引領全國社會經濟發展的龍頭，是最重要的人口和經濟密集區，當前核心任務是率先轉變經濟發展方式，調整優化經濟結構，提升參與全球分工與競爭的能力。
若想取得進一步的發展，必須推進“巨型城市”---一般是指人口規模超過800萬至1000萬的特大城市---的職能提升和空間格局優化，強化上海、北京、天津、重慶、廣州、武漢等城市的國際化職能發展，提升其在世界城市體系中的地位。構建面向區域的開放性空間布局，推動中心城市的功能和人口疏解，避免過度集聚發展導致的“城市病”。
需要建立城鎮群內部協調機制，加強區域內城市產業協作，促進公共服務均等化，縮小城鎮群內部差距，推進區域一體化發展，進而提高區域的整體競爭力。
應該積極探索這類地區農村集體土地流轉制度，減少工礦建設空間和農村生活空間，適當擴大服務業、交通、城市居住、公共設施空間，擴大綠色生態空間。控制城市蔓延擴張、工業遍地開花和開發區過度分散，促進城市集約緊湊發展。
要按照省內外進城務工人員市民化平等原則，積極推進城鎮群地區進城務工人員的市民化，盡量避免發生進城務工人員區域歧視現象。
此外，應該建立以生態環境為核心的城鎮群生態保護機制，具體包括制定區域生態安全體系的管理法規，建立區域排放總量控制與市場交易機制，建立排污權交易市場，利用市場機制完善平等和高效的區域生態補償機制。
記者：在上述五大城市圈之外，您如何判斷其他中型城市發展的前景？
鄒德慈：這次我們提出了“5611”的重要城鎮化地區空間布局規劃，就是按照國家發展戰略的需要和區域協調發展的要求，優化提升珠三角、長三角、京津冀、成渝、長江中游等5個大核心城鎮群，積極發展海峽西岸、海南、天山北坡、哈長、滇中、藏中南等6個戰略支點地區，重點培育山東半島、遼中南、中原關中—天水、北部灣、黔中、太原、呼包鄂榆、寧夏沿黃、蘭州—西寧、淮海等11個城鎮化重點地區。
在5大城鎮群之外，要積極發展這6個戰略支點地區。當前我國已成為眾多國家和地區重要的貿易伙伴和外來投資國，在全球經濟治理中的角色經歷了從被動到主動、從外圍到核心、從配合討論到參與決策的重大變化，對構建國際政治經濟新秩序正發揮著越來越重要的作用。
城鎮化空間布局應在維護國家安全和穩定的前提下，以門戶中心城市及周邊地區為引領，加快國家沿海沿邊等地區開發開放，積極開展跨界和跨境合作，提升國家的對外開放水平，統籌雙邊、多邊、次區域開放合作，推動同周邊國家互聯互通，完善互利共贏、多元平衡、安全高效的開放型體系。
另外，還要重點培育11個區域城鎮化重點地區。以資源環境承載能力為前提，以推進新型工業化、城鎮化集聚發展為重點，增強產業集聚能力和人口吸引能力，強化其對于各省區城鎮化、工業化發展的帶動作用。
但是，我們需要轉變觀念，不要認為城市發展的目標就是追趕大城市，這種老的觀念是錯誤的。城市是否重要在于它的職能，而不是大小。譬如昆明，它只是中國西南地區的一個重要中心城市，它沒有必要去追趕上海、廣州，沒必要和上海、廣州比大小。
再如新疆邊境城鎮阿拉山口，它只是我國西部重要的邊境口岸城鎮，沒必要追趕其他大城市，它的職能就是在西部連接中亞的中轉樞紐，沒有其他的經濟職能。
所謂的“5611”也不是固定不變的，只是目前在國家城鎮化大的構架下，形成“5611”這個局面。同時，在“5611”的大格局中，不要簡單地相互攀比，這會造成負面作用，地方城市領導人要擺正心態。
城市巨型化傾向值得警惕
記者：我們再回過頭說這些中心城市，您覺得它們在下一步發展中是否存在嚴峻挑戰？
鄒德慈：在接下來的大城市與特大城市發展規劃中，要以增強國際競爭力為目標，構建國家中心城市體系。
大城市和特大城市發展迅速，是當前我國參與國際競爭，引領城鎮化、工業化發展的核心載體，但城市巨型化的傾向值得警惕。以4個直轄市、重要省會城市和副省級市為代表，一些中心城市正在朝向巨型城市發展，如果按照各地上報國務院批準的城市總體規劃，到2020年我國城市人口超過1000萬的城市則多達16個。
城市的巨型化發展，往往伴隨資源能源高度緊張、城市空間“攤大餅”蔓延、交通擁堵、大氣污染嚴重、宜居水平低下、社會矛盾緊張等突出問題，需要從政府的角度加以規劃引導和調控，加快發展轉型，由全面吸引集聚資源轉向區域協調與帶動。
要推動特大城市智能升級，調整和優化空間結構，培育國家中心城市體系。強化北京、天津、上海、廣州、重慶、武漢等城市高端職能提升發展，建設國家中心城市，提升其在世界城市體系的地位，引領和組織國家城鎮格局的有序變遷。
同時，要嚴格控制建設用地增長邊界，倒逼特大城市轉型發展，避免城鎮空間無序蔓延。劃定現狀存量建設用地更新，以城中村、城邊村、棚戶區、低效工業用地為重點，創新存量土地和集體建設用地更新改造模式，推動存量建設用地更新升級。
現在主要問題在于，很多城市在編制自己的總體規劃時比較主觀，只考慮當前發展與增長，不考慮大局與未來。很多地方圈地修建新城，很少考慮土地、人口、資源、環境等問題。目前，交通堵塞、環境污染、水資源短缺等問題在城市發展中普遍存在。
現在，地方政府搞“土地財政”，靠賣地的錢進行城市建設，賣地難以為繼，就向銀行借錢。現在，地方政府債務累積非常嚴重。這個問題在最近出臺的改革政策中已看到逐步解決的前景。交通擁堵、環境污染等問題應該解決，不僅需要錢，也需要時間，只有這樣，才可能徹底解決問題。
現在，中央召開了城鎮化工作會議，有些問題講得已經非常明確，地方政府在城鎮化方面的認識程度還遠遠不夠。在新一輪的城鎮化過程中，地方政府做規劃時要和中央保持一致，較好地落實中央的決策。
在我看來，最近不太健康的城市發展勁頭依然存在。有的大城市，為了城市建設，向銀行大量借款，高利息的巨額貸款達到驚人的地步。
所以，中央提出來的新型城鎮化方略，大家都需要好好學習，也包括我自己。要聯系實際，好好學習領會。不要把新型城鎮化作為一種借口和口號。
